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Y bien, comencemos por lo elemental, que consiste en responder a la pregunta: ¿cuándo una norma o un instrumento normativo es inconstitucional? Una norma o un instrumento normativo –tratado, ley, decreto, etc.– es inconstitucional si contraviene lo dispuesto por la Constitución, es decir, si infringe algún principio o norma consagrada por ella. Tal es lo que ocurre con el PROTOCOLO DE USHUAIA. En efecto, de acuerdo con nuestro derecho, es un instrumento normativo inconstitucional.
A fin de demostrarlo, conviene empezar por lo que dispone la Constitución Nacional. Su artículo 137 establece:
“La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado”.
El texto constitucional es de absoluta claridad al consagrar simultáneamente los principios de supremacía –a favor de la Constitución– y de jerarquía –a favor de unos instrumentos normativos más importantes que otros–. Aunque parezca superfluo interesa dejar expreso algo indiscutible: la Constitución está por encima de los tratados, convenios y acuerdos internacionales, tanto por virtud del principio de supremacía como por virtud del principio de jerarquía. Atentar contra ellos es inconstitucional.
Y bien, sentado lo anterior cabe recordar que la Constitución Nacional establece en su artículo 143, al regular lo relativo a las “relaciones internacionales”:
“La República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta a los siguientes principios:
7) la no intervención”
El texto constitucional es también en este caso absolutamente claro en el sentido de que adopta el principio de la no intervención en las relaciones internacionales del Paraguay. Parece innecesario recordar en qué consiste este principio, según el cual, sencillamente, ningún Estado o grupo de Estados tiene el derecho de intervenir en los asuntos internos de otro Estado.
A pesar de lo establecido por nuestra Constitución, se atentó contra ella cuando el Paraguay suscribió el Protocolo de Ushuaia. Y fue así porque este admite lo que la Constitución prohíbe: la intervención de unos Estados en la política interna de otro Estado. Es más, fue concebido con el fin de consagrar el derecho de intervenir.
Basta con reproducir dos artículos del Protocolo para probar la transgresión constitucional.
El artículo 4 dispone: “En caso de ruptura del orden democrático en un Estado Parte del presente protocolo, los demás Estados Partes promoverán las consultas pertinentes entre sí y con el Estado afectado”.
El artículo 5 dispone: “Cuando las consultas mencionadas en el artículo anterior resultaren infructuosas, los demás Estados Partes del presente protocolo, en el ámbito específico de los acuerdos de integración vigentes, entre ellos, considerarán la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situación existente.
Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos”.
Surge con evidencia la transgresión constitucional, pues, como quedó dicho, mientras la Constitución consagra el principio de no intervención, el protocolo consagra el derecho de intervenir, inclusive para aplicar sanciones. En síntesis, siendo la Constitución la ley suprema de la República, está por encima de los tratados, convenios y acuerdos internacionales; y, en consecuencia, si alguno de estos contradice lo que ella dispone, es obviamente inconstitucional. Como ocurre con el Protocolo de Ushuaia.
Por añadidura, el protocolo va contra lo establecido por otro instrumento internacional de mayor jerarquía que el protocolo, como es la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), a la cual estamos jurídicamente atados. En efecto, la Carta establece en su artículo 3, e), al hacer la enunciación de sus “Principios”:
“Todo Estado tiene derecho a elegir (…) y tiene el deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado”.
La misma Carta, todavía más categóricamente, dispone en su artículo 19:
“Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen”.
De todo lo cual surge que, cuando el Paraguay suscribió el Protocolo de Ushuaia, se consumó para nosotros una doble violación de la Constitución Nacional: porque se infringió lo establecido por ella y porque se infringió lo establecido por la Carta de la OEA, que está incorporada a nuestro sistema jurídico y es un instrumento normativo de mayor jerarquía que el protocolo; pues por definición el protocolo no es sino un instrumento adicional o accesorio de un tratado y, en consecuencia, inferior a todo tratado (Constitución Nacional, Art. 137, ya citado). La pregunta que se impone es si podemos hacer algo respecto de quienes nos sancionaron, teniendo en cuenta que para nosotros el protocolo es inconstitucional. Lamentablemente no. Nadie puede alegar su propia torpeza cuando realiza un acto antijurídico ni puede sacar ventaja de la violación del derecho.
Lo que sí podemos hacer, ya que el Paraguay jamás debió firmar el Protocolo de Ushuaia, es darlo por terminado, en vista de que fue violada una cláusula esencial del mismo, cual es la que exige la conformidad de todos los Estados Partes para aplicar sanciones, y esto no se dio en nuestro caso –ni Bolivia ni Chile firmaron la decisión–. O, más radicalmente, podemos “denunciar” en forma directa el protocolo dada su inconstitucionalidad, tomando una decisión basada en la soberanía de los Estados; ya que así como estos pueden vincularse a otros Estados por acuerdos internacionales, pueden desvincularse de ellos unilateralmente por su mera voluntad. Pues la “denuncia” consiste precisamente en la facultad de tomar la decisión soberana, libre y unilateral de desvincularse de cualquier acuerdo internacional.
Además de ser un acto necesario de sometimiento a nuestra Constitución, mediante la denuncia no estaríamos sujetos a la voluntad de otros Estados para intervenir arbitrariamente en nuestros asuntos internos y aplicarnos sanciones jurídicamente nulas. Encima, sospechosamente impulsadas por la intención dolosa de incorporar al Mercosur un Estado más –Venezuela–, sin la imprescindible aprobación del Paraguay.
Para reparar el grave error de haber violado nuestra Constitución puede afirmarse que resulta obligatoria la denuncia del protocolo que le dio lugar.