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A mediados de setiembre del año 2012, el entonces presidente de la República, Federico Franco, promulgó la Ley N° 4758, por la cual se creaba el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. De acuerdo con esa normativa, los US$ 360 millones que Paraguay, se estima, debe recibir anualmente en concepto de compensación por la cesión de energía al Brasil, tienen que ser destinados exclusivamente al financiamiento de proyectos de inversión pública y de desarrollo.
En cuanto a la distribución, la Ley dispone que el 30% de los recursos sean dirigidos al Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación para el financiamiento de importantes programas como el de la incorporación de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) y apoyo para el mejoramiento de la calidad de la formación de los docentes.
De la misma manera, se contempla la distribución de fondos para los programas de mejoramiento de la oferta educativa, así como para la atención integral a la primera infancia, la organización, formación y fortalecimiento de redes de cooperación escolar y el otorgamiento de becas de estudio para la formación superior.
El programa de incentivo de los Investigadores Nacionales (Proni) es otro para el que se contemplan recursos, además, para el fortalecimiento de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior y del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación.
Otro porcentaje de los recursos adicionales que deben ser distribuidos es del 28%, monto a ser canalizado al Tesoro para proyectos de infraestructura. Mientras que el 25% se contempla sean destinados a los gobiernos departamentales y municipales. La disposición expresa que de estos recursos, por lo menos 50% tienen que financiar proyectos de infraestructura en educación, consistentes en construcción, remodelación, mantenimiento y equipamiento de centros educativos, el 30% a proyectos de almuerzo escolar, beneficiando a niños y niñas de educación inicial y educación escolar básica del 1° y 2° ciclos de instituciones educativas del sector oficial, ubicados en contextos vulnerables. Y los saldos remanentes a proyectos de inversión pública y de desarrollo. La Ley del Fonacide también contempla que el 10% debe destinarse para el Fondo Nacional de la Salud. Estos recursos permiten financiar una serie de planes como el fortalecimiento y renovación tecnológica de hospitales, el complemento para la adquisición de medicamentos de elevado costo y medicina de alta complejidad, además para el fortalecimiento de los servicios hospitalarios y de unidades de cuidados intensivos, con énfasis en el interior del país. Los fondos también son canalizados para el fortalecimiento de los laboratorios de hospitales, de programas de apoyo de la atención integral de la mujer embarazada, niños menores de 5 años y adultos mayores y para el apoyo al desarrollo de los recursos humanos con énfasis en salud pública e investigación relacionados a la salud. Y finalmente, la normativa del Fonacide determina un 7% de los recursos para la capitalización de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD).
Presupuesto y ejecución
De acuerdo a los números extraídos de la base de datos Boost del Ministerio de Hacienda, la ejecución de los recursos totales del Fonacide destinados a todos los programas que contempla la normativa desde el 2012 al 2016, muestra una ejecución promedio de 72,54%.
En el primer año de implementación de la Ley N° 4758, que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, la ejecución fue del 77,7 por ciento, considerando que se había presupuestado una asignación para todo ese ejercicio de 807.324 millones de guaraníes y fueron utilizados 627.913 millones de guaraníes.
Al año siguiente, en 2013, la ejecución fue un poco mayor llegando al 80,6%. De los G. 1,132 billones contemplados, se ejecutó la suma de G. 912.936 millones. Mientras que en 2014, la ejecución fue de apenas el 44,7%, observando que los recursos asignados para ese período eran de G. 997.998 millones frente a lo utilizado realmente de G. 447.084 millones.
Finalmente, en 2015 y 2016, las ejecuciones, entre lo presupuestado y efectivamente usado fue del 75% y 84.7%, respectivamente. En 2015, se consignó la suma de G. 1,074 billones, sin embargo fueron ejecutados G. 805.704 millones y en el año pasado se utilizó G. 984.325 millones de los G. 1,161 billones programados.
¿Expectativa o realidad educativa?
De acuerdo a la Ley N° 4758, el 30% de los recursos para el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación debe solventar importantes programas y planes educativos. Datos del Ministerio de Hacienda revelan que en 2012, se canalizaron G. 276.870 millones para los distintos proyectos, en el 2013, el monto fue superior, llegando a G. 432.231 millones.
En tanto que entre los años 2014 y 2015, los recursos destinados fueron de G. 382.935 millones y G. 533.936 millones, respectivamente, cerrando el 2016 con recursos asignados de G. 639.740 millones. Desde el 2012 al año pasado, se destinaron la suma de G. 2,263 billones para tecnologías, capacitación, entre otros.
Para este 2017 se proyecta una canalización de G. 474.320 millones y para el 2018, la suma de G. 483.920 millones.
En cuanto a los fondos destinados a los gobiernos departamentales y municipales, la vigente Ley N° 4758/2012, contempla la asignación del 25% de los recursos adicionales. De este 25%, el 2,5% de los ingresos va a los gobiernos departamentales afectados, que incluye a Alto Paraná, Canindeyú, Itapúa, Misiones y Ñeembucú. El mismo porcentaje se canaliza a favor de los considerados como “No Afectados”. Mientras que los municipios afectados que comprende a los asentados en los departamentos de Alto Paraná, Canindeyú, Itapúa, Misiones y Ñeembucú, son beneficiarios del 7,5%, y los municipios “No Afectados” del 12,5%.
Gobiernos departamentales
Desde 2012 al 2016, las transferencias en concepto de Fonacide a los gobiernos departamentales totalizaron G. 348.754 millones, según datos presentados por el Ministerio de Hacienda. Mientras que tomando el mismo período de años anteriores, es decir, de 2012 al 2016, los gobiernos municipales recibieron de los recursos del Fonacide, G. 1,353 billones.
Y con todos estos números, ¿se podría afirmar que los recursos han servido realmente para responder la situación en materia educativa y de infraestructura como uno de los tantos problemas que padece el país?
En cuanto a la distribución de recursos a los gobiernos departamentales existen importantes desafíos en términos de equidad. En este punto es importante considerar que la Ley que crea el Fonacide está basada en la normativa que distribuye los royalties, es decir, compensar a aquellos lugares o zonas que fueron “afectadas” por la construcción de las represas de Itaipú y Yacyretá, por lo que toda la costa del río Paraná es la zona más beneficiada, tal como muestran los datos.
Si bien, el porcentaje de recursos para departamentos afectados y departamentos “no afectados” es el mismo, el número en cada categoría es diferente. La Ley identifica cinco departamentos “afectados”, por lo que hay doce departamentos “no afectados”. Esto implica que individualmente, los departamentos “afectados” reciben más recursos que los departamentos “no afectados”, como se observa en el gráfico. Esto implica que hay numerosos con relativamente menos recursos públicos como los departamentos del Chaco, que tienen un acceso limitado a los recursos del Fonacide que podrían ser mejor asignados para mitigar desigualdades en educación.
Con esta realidad, la Ley del Fonacide parecería no cubrir las necesidades reales de la población, considerando que hay centros educativos con importantes problemas de infraestructura que se encuentran ubicados en lugares distintos a las costas de las zonas “afectadas”. Los desafíos de inequidad en la distribución de recursos también se observan en los municipios, puesto que la Ley que distribuye royalties y compensaciones por energía identifica 55 municipios afectados, que reciben el 7,5% de los recursos de la Ley del Fonacide. El resto de los municipios, percibe el 12,5% y son 199 municipios en total.
Ante esto, se torna aún más necesario buscar nuevos criterios de mayor control y distribución de los recursos adicionales basados en las necesidades de los ciudadanos de los gobiernos departamentales y municipales para reducir las inequidades en infraestructura y calidad de educación en determinadas zonas.
Además, se deberían focalizar políticas de educación que apunten a desarrollar instituciones educativas más amplias y dotadas de tecnología, suprimiendo las escuelas menores. Estas mejoras deberían ir acompañadas de caminos en buen estado y con transportes escolares que trasladen a los niños y jóvenes desde comunidades cercanas hasta un centro educativo de “concentración”, donde la calidad en todo sentido sea el sello de los mismos y que finalmente terminará por contribuir realmente al desarrollo del país, tal como se contempla en la Ley N° 4758 que crea el Fonacide y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación.
* Ley N° 4758/2012 de Fonacide contempla que los ingresos percibidos por Paraguay por la cesión de energía a Brasil de Itaipú deben ser destinados a financiamiento de planes de educación, investigación científica, inversión en infraestructura, salud y capitalización de bancos públicos para el desarrollo.
* Con la creación del Fonacide se dio mayor apoyo a políticas de promoción de educación, salud y crédito público, de alto impacto económico y social, además al empujado por el Tesoro Público y los gobiernos departamentales y municipales.
* El 28% de los recursos son canalizados al Tesoro nacional para proyectos de infraestructura, 30% al Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación. Además, 25% de los ingresos a los gobiernos departamentales y municipales, 7% para capitalización de la AFD y el 10% para el Fondo Nacional para la Salud.