Itaipú: cuando la abundancia ahoga (II)

Paraguay ha tenido a su disposición un enorme potencial de energía renovable que ha sido subutilizado tanto en el uso doméstico como en la venta del excedente. En el primer caso, si bien el acceso a la energía eléctrica fue creciendo paulatinamente hasta llegar a cubrir toda la población en el 2013, el consumo de energía eléctrica renovable solo representa el 16% del consumo total de energía (ver gráfico 1). La mayor fuente de energía (83%) todavía proviene de combustibles fósiles y biomasa, nivel que sobrepasa el promedio mundial de consumo de estas fuentes de energía. A modo de ejemplo, en países como Uruguay, que han implementado políticas de eficiencia energética, el consumo de energías no convencionales representa el 53% del consumo total de energía (1).

En un país como Paraguay, exportador neto de energía renovable, la paradójicamente baja utilización de la misma se explica por la escasa coordinación y coherencia entre políticas de desarrollo y políticas energéticas y ambientales, que se resumen en: a) bajo nivel de inversión en líneas de transmisión y distribución, con la consecuente sobrecarga y altas pérdidas del sistema (2); b) alto nivel de subsidio del servicio eléctrico con el nivel de tarifas (para empresas y hogares) más bajas de la región, exceptuando Argentina (ver gráfico 2). Este subsidio beneficia proporcionalmente más a los segmentos favorecidos de la población, desincentiva un uso racional de energía y afecta la situación financiera de la empresa de electricidad (ANDE), lo que a su vez repercute en su capacidad de inversión (3); y, por último, c) nivel de precios de combustibles fósiles (diésel) inferior a los niveles de países de la región no productores de petróleo y al promedio mundial (-14% y -20% respectivamente), lo que incentiva el uso de energías contaminantes.

Es así que la biomasa, sobre todo leña y carbón, sigue siendo la principal fuente de energía del país. La falta de incentivos para utilizar energías renovables a bajo costo facilita el uso de biomasa como principal fuente de energía (producto también de la rampante deforestación) tanto en el sector industrial (donde su uso representa el 50% del total de energía consumida) como en el campo, donde se la utiliza para la cocción de alimentos, pese a sus efectos dañinos para la salud (4). Esto último es un indicador más de la disparidad entre campo y ciudad. A comienzos del milenio, todavía un 20% de la población rural no contaba con energía eléctrica (más de medio millón de personas), mientras que el 100% de la urbana ya accedía a ella; disparidad esta que recién desaparece en el 2013.

Llama también la atención que sectores productivos como industria, servicios o transporte no se hayan desarrollado en torno a la abundante producción de energía renovable. El transporte urbano, por ejemplo, no utilizó el excedente energético, pese a ser el principal consumidor de combustible fósil contaminante y a estar sujeto a la volatilidad de precios. Como anécdota, el tranvía –único medio de transporte público eléctrico de Asunción, que funcionó desde 1909, se sacó de circulación en 1996, unos años después de la entrada en operación de Itaipú. Lo que contrasta con políticas de transporte urbano en países como Portugal, Alemania e Italia, en donde se lo ha mantenido como atractivo turístico y principal medio de transporte público.

Por otro lado, la «cesión» de la energía no utilizada por Paraguay ha sido compensada a un nivel sustancialmente inferior al precio de mercado, lo que equivale a haber subsidiado el consumo de electricidad del sur de Brasil durante casi cuarenta años (5). De 1989 a 2011, Paraguay recibió un promedio anual de US$ 200 millones (equivalente al 2% del PIB) por «ceder» un promedio anual aproximado de 35 millones de MWh. La Nota Reversal firmada en el 2009 por los gobiernos de Lula y Lugo mejoró, a partir del 2011, el factor de ajuste y triplicó la compensación nominal por la energía cedida al Brasil, aunque solo revirtió temporalmente la caída real en términos del PIB (ver gráfico 3).

El lucro cesante –por el diferencial entre nivel de compensación y precio de mercado– se estima entre USD 30 a 75 mil millones (entre 75 % y más del 180% del PIB de 2019) (6). Un sinsentido para uno de los países más pobres de la región y con gran necesidad de recursos financieros. Bien invertidos, estos recursos podrían haber cerrado la sustancial brecha de inversión en infraestructura básica y social. También podrían haber constituido un Fondo para Futuras Generaciones –similar al Fondo del Cobre en Chile o al de Petróleo en Noruega– que podría haber servido para financiar políticas contra cíclicas en momentos de recesión económica como la reciente crisis del covid.

Hacia un futuro diferente

Paraguay necesita urgentes ajustes de su modelo de desarrollo, con políticas económicas, sociales, energéticas y ambientales que ayuden a obtener niveles de crecimiento altos y sostenidos, más inclusivos y sustentables. Vale decir, (A) menos sujetos a la volatilidad del sector agrícola y con mayor nivel de diversificación productiva, valor agregado e interconexión sectorial; (B) orientados a beneficiar a la mayoría de la población, generando oportunidades de movilidad social a través de una mejor y mayor inversión en capital humano; y (C) con sectores productivos amigables con el medio ambiente, que preserven y recuperen el capital natural y la biodiversidad y hagan mayor uso de fuentes de energía renovables.

Los mayores desafíos a mediano y largo plazo pueden resumirse en:

-Favorecer la diversificación productiva y competitividad del sector exportador, mejorando el clima de negocios y asegurando mejores oportunidades de participación –en igualdad de condiciones– a pequeñas y medianas empresas, al tiempo de garantizar la sustentabilidad ambiental (7). Las prácticas productivas amigables con el medio ambiente podrán satisfacer la creciente preferencia de los mercados internacionales hacia este tipo de productos y garantizar la seguridad alimentaria de la población;

-Implementar políticas de eficiencia energética que incentiven la producción y el uso de energía limpia y renovable, incluyendo la energía solar y eólica, y así garantizar la seguridad energética a mediano y largo plazo;

-Implementar una política fiscal justa que favorezca el cambio de tendencia hacia una diversificación productiva y el uso de energías limpias y renovables, reduciendo subsidios a prácticas contaminantes del ambiente y exenciones tributarias a sectores específicos. Una política tributaria más equitativa y neutra permitirá también asignar mayores recursos hacia inversiones de infraestructura básica y social.

Respecto a la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú, cabe recalcar que su éxito dependerá de la idoneidad, compromiso e incuestionable ética del equipo negociador con atribuciones para toma de decisiones de alto nivel.

Con relación a la tarifa, la negociación debería diferenciar entre: a) la tarifa de energía contratada por Paraguay y Brasil para sus respectivos consumos domésticos, que podría permanecer al precio de costo, el cual se reducirá en aproximadamente 60% al cancelarse la deuda en el 2023; y b) la tarifa por el excedente energético de Paraguay, que debería ajustarse a un precio de mercado. Esto último continuará siendo relevante durante unos 15 a 20 años más, hasta que Paraguay llegue a utilizar la totalidad de la potencia energética de Itaipú que le corresponde.

Notas

(1) En Uruguay, la energía solar y eólica representa el 40% del total de su producción eléctrica, generada en buena parte por productores privados independientes conectados a la red; ver: Bello (2019). «The reds and the black stuff. Why is the Latin American left hostile to clean energy?», The Economist (21 de septiembre), p. 40; WEF (2019), Ibid.; IRENA (2016). Análisis del mercado de energías renovables: América Latina. Abu Dabi, p. 11.

2) Luego del acuerdo Lula-Lugo (2009) se comenzaron a construir dos líneas de transmisión de alto voltaje (500 kV) que complementan las líneas existentes de 200 y 60 kVs. Sobre los sistemas de transmisión y distribución, ver: Canese, Ricardo (2016). Energía eléctrica en Paraguay: Soberanía, derechos humanos y desarrollo. Asunción: Sitrande. Las pérdidas técnicas y de ineficiencia en el sistema de transmisión y de distribución ascienden a aproximadamente 25%, casi el doble del promedio de pérdidas en la región y más del triple del promedio en países avanzados.

3) El bajo nivel de la tarifa promedio de electricidad en Paraguay en aproximadamente 7.5 centavos US$/KWh (2019) se debe también a que la Ande no cobra al consumidor final el costo de transporte de la energía desde su unidad generadora; ver: Canese (2016), Ibid.

4) Ver, Folch et al. (2017). Ibid., 12; y Banco Mundial (2018). Ibid., p. 48.

5) Similar caso se da con Argentina a través de Yacyretá.

6) Sobre las estimativas del lucro cesante, ver Jeffrey Sachs et al. (2013). Ibid. y Miguel Carter. Según Ricardo Canese (2006), Paraguay recibió, en el 2006, por compensación y regalías de Itaipú, solo el 8% del precio de mercado (6.5 USD/MWh vs. 81 USD/MWh); ver: La Recuperación de la Soberanía Hidroeléctrica del Paraguay. Asunción: SINERGIAS, p. 103.

7) Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC (2019). Climate Change and Land. Ginebra: WMO / UNEP.

*Lorraine Ocampos es economista con estudios superiores realizados en París y Berlín y veinte años de experiencia en diseño e implementación de políticas macroeconómicas en los Departamentos del Hemisferio Occidental, África y Medio Oriente del Fondo Monetario Internacional. En la década de 1990 fue directora del Departamento de Economía Internacional del Banco Central del Paraguay. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad de la autora y no representan necesariamente las de ninguna institución en particular. Este artículo es un adelanto del libro de próxima publicación Itaipú, Causa Nacional. De cara a la revisión del 2023, organizado por Miguel Carter, DEMOS.

*Economista