Paraguay y su política de endeudamiento: descripción y perspectivas

En Paraguay el financiamiento del Presupuesto General de la Nación (PGN) se realiza a través de tres importes fuentes. La denominada fuente 10 o de recursos del Tesoro, que provienen de los impuestos, royalties y las compensaciones recibidas de las hidroeléctricas Itaipú y Yacyretá. La fuente 20 o recursos del crédito público, es decir, de préstamos de organismos internacionales, bonos internos y externos y, finalmente, la fuente 30 o de recursos institucionales, generados por las propias instituciones públicas para su sostenimiento.

Desde hace casi una década, los recursos genuinos del Estado no se manejan como opción de financiamiento, ya que, en promedio, el 70% está comprometido para el pago de salarios. Ante este casi inexistente espacio fiscal, la deuda pública en Paraguay se ha caracterizado por un sostenido incremento, principalmente, en los últimos años.

De acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda, hasta el 2012, la deuda total del país ascendía a aproximadamente US$ 3.591 millones o 10,8% del Producto Interno Bruto (PIB). El principal componente de la deuda externa eran los préstamos provenientes de organismos multilaterales y bilaterales y que representaban el 62,3%. Mientras que la deuda interna de 37,6% estaba explicada por los bonos perpetuos emitidos para capitalizar el Banco Central del Paraguay (BCP) en concepto de cancelación de deudas históricas. El título, que forma parte de un ajuste contable, no puede ser comercializado.

En el año 2013, una decisión del Congreso Nacional había reconfigurado las cuentas públicas. El aumento salarial de alrededor de 38% para todos los funcionarios quebró los años de superávits. Así se dio inicio al desequilibrio fiscal, por ende, cortó las posibilidades de impulsar programas y proyectos de impacto social y económico con recursos genuinos. Aunque se debe señalar, que antes del 2013, el manejo de las finanzas públicas se caracterizó por escasas inversiones en proyectos, lo que permitió mantener años de ahorro fiscal.

Para enfrentar el nuevo escenario de casi nulo espacio fiscal y sin recursos para el financiamiento de las tan necesarias obras de infraestructura, en enero de 2013 durante la presidencia de Federico Franco, Paraguay concreta su salida inaugural en los mercados internacionales mediante la emisión de bonos soberanos.

La demanda por los títulos fue 11 veces mayor a la oferta presentada de US$ 500 millones, volumen colocado en su totalidad a 10 años de plazo y a una tasa del 4,625%. Estas condiciones financieras obtenidas fueron las más bajas de la historia de los mercados financieros para un bono soberano inaugural como el de Paraguay. Bolivia, con una calificación crediticia igual a la de Paraguay, había emitido meses antes sus papeles por volumen y plazos semejantes; sin embargo, había logrado colocarlos a una tasa de 4,875%.

Así, la deuda total de Paraguay había cerrado en unos US$ 4.174 millones, representando 10,9% del PIB. De este total, el 64,1% correspondió a la deuda externa y 35,9% a la interna.

-¿Qué ha pasado durante el anterior y actual Gobierno?

La administración de Horacio Cartes se caracterizó porque gran parte de los proyectos de infraestructura fueron financiados con recursos captados de la colocación de bonos soberanos, con lo cual el endeudamiento externo se convirtió en la principal fuente de financiamiento. Tal es así que, durante el mismo periodo de tiempo, el financiamiento a través de los bonos tuvo un crecimiento del 582%.

Al finalizar el año 2018, el saldo de la deuda de Paraguay trepó a US$ 8.040,9 millones o 19,8% del Producto Interno Bruto. Esto representó un incremento del 93% de los pasivos del país.

En lo que va del gobierno de Mario Abdo Benítez, la deuda pública ha experimentado un salto importante como consecuencia de condiciones adversas. Primero, una recesión económica durante el 2019 que llevó a la actual administración a buscar recursos para el financiamiento de las políticas de reactivación económica. Y luego, la pandemia en 2020, que encontró al gobierno paraguayo -como a muchos de la región- sin recursos para hacer frente a las urgentes necesidades generadas por la crisis sanitaria.

El Gobierno había recurrido a un importante paquete de deudas durante el año pasado. Los recursos iniciales por un total de US$ 1.600 millones contemplados en la ley que declaró el Estado de Emergencia para mitigar los efectos de covid-19, se obtuvieron de la siguiente manera: US$ 1.020 millones, a través de endeudamiento (US$ 1.000 millones de emisión de bonos soberanos y US$ 20 millones de un crédito con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que forma parte del Banco Mundial), en tanto que los restantes recursos provinieron, de igual manera, de operaciones de deuda.

La crisis sanitaria aceleró el ritmo de endeudamiento del país, al considerar que Paraguay venía contrayendo deudas a través de la emisión de bonos soberanos, en promedio, por US$ 500 millones al año. Con las últimas operaciones crediticias, el país alcanzó su potencial de endeudamiento en tan solo meses, en lugar de tres años.

Es de destacar que los buenos indicadores macroeconómicos se tradujeron en la confianza de los inversionistas hacia el país, lo que permitió el acceso de recursos en condiciones muy favorables, incluso cuando la incertidumbre movía el mercado financiero internacional como sucedió durante la pandemia.

En resumen, desde la adopción del sistema de financiamiento en 2013 mediante la colocación de los bonos soberanos hasta enero de 2021, la mencionada modalidad tuvo un crecimiento de 1.071% motorizado por la constante necesidad de generar fuentes de financiamiento para hacer frente a las distintas necesidades e inversiones en el país.

Antes de la pandemia, la deuda pública de Paraguay se encontraba en el orden de los US$ 9.498,7 millones (26,8% del PIB estimado) y al cierre del 2020, ascendió a unos US$ 12.212,9 millones (34,2% del PIB estimado). A enero de este año, los pasivos del país totalizaron aproximadamente US$ 12.789,6 millones o su equivalente a 35,2% del PIB. De ese total, 86,2% corresponde a la deuda externa y el restante a la interna.

Con el porcentaje de cierre de año, el nivel de endeudamiento ya se encuentra en el umbral de lo considerado prudente y sostenible, como lo afirmara en algún momento el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Impacto en las finanzas públicas y perspectivas

El crecimiento de la deuda genera impactos significativos en las cuentas públicas, ya que a la planilla salarial se sumará el pago del servicio de la deuda, que ascendería de manera importante. En este punto, cabe señalar que los intereses solo pueden ser pagados con ingresos tributarios al igual que los salarios, salvo los meses que fueron autorizados por la Ley de Emergencia. Al principio, la normativa regía hasta el último mes del año 2020, pero luego la ley sufrió una extensión hasta finales de junio de 2021.

Si durante el inicio de la pandemia en 2020 las necesidades del país eran considerables, en el segundo año de la crisis sanitaria los requerimientos se han triplicado. Más aún en el contexto actual de altas tasas de contagios, serios problemas en la adquisición de las vacunas, la provisión de insumos, limitada infraestructura y de recursos humanos.

Aunque el Gobierno aún cuenta con recursos de alrededor de US$ 261 millones para hacer frente a las necesidades emanadas a nivel sanitario, estos fondos ya están comprometidos, por lo que el gran desafío es el de encontrar más recursos para aminorar los impactos de la pandemia en los demás sectores como el económico.

Pese a que las restricciones sanitarias impuestas se han flexibilizado, la demanda sigue resentida y los agentes económicos no han podido recuperarse. Muchos de estos se han sumado a la lista de negocios y empresas que debieron cerrar, afectando el empleo, por ende, los ingresos de muchas familias.

Si bien desde el Poder Ejecutivo impulsan varias propuestas normativas enmarcadas en mejorar la calidad del gasto público como el proyecto de reforma del servicio civil, de compras públicas, de reestructuración del Estado, entre otras, las acciones no serían suficientes para generar los recursos necesarios y responder de forma inmediata a la creciente demanda. En cuanto a otro eventual nuevo endeudamiento, el mismo se encuentra en el foco de las críticas y serias dudas de aprobación por parte del Congreso Nacional.

En palabras del viceministro de Economía, Iván Haas, todos los países han tenido un antes y después en la pandemia. “Si miramos las cuentas fiscales de todos los países, las características son las mismas. Tuvieron un aumento de la deuda y del déficit fiscal, producto de la disminución de la actividad económica y la captación de recursos vía deuda para financiar los costos de la pandemia. Desde el año pasado estamos proponiendo que el ritmo de la deuda pública no debería continuar para los años venideros. Asumimos un compromiso de retornar al 1,5% de déficit en cuatro años. Esta convergencia fiscal implica una reducción de los gastos y, principalmente, los vinculados con la deuda”.

Haas agregó que han instado a todos los organismos internacionales de créditos y a los bancos privados de inversión dispuestos a ayudar a Paraguay, a ampliar la participación del sector privado mediante los mecanismos como las alianzas público-privadas y concesiones.

Además, señaló que se tiene previsto tomar nuevas deudas con un análisis detenido y minucioso para el financiamiento de proyectos, considerando que muchos de los planes tienen una dinámica de desembolso.

Con respecto al techo de deuda, el viceministro recordó que “el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal 2.0, presentado el año pasado al Congreso Nacional, contemplaba un techo del 40% con respecto al PIB. Esto está respaldado por varios estudios, tanto local como internacionalmente. La idea es poder empezar a discutir con el Congreso para su aprobación este año”.

Finalmente, en la actualidad, no solo el sistema sanitario y económico de Paraguay se encuentra en crisis, las finanzas públicas también atraviesan una etapa complicada. Por tanto, urge un acuerdo público-privado para diseñar e implementar en el corto plazo estrategias que ayuden a mitigar los impactos de la pandemia y caminar en el sostenido proceso de recuperación económica del país. Quizás tomar en consideración y formar parte de algunas de las recomendaciones realizadas por organismos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y que se puede observar en la infografía de arriba, podrían ser utilizadas como parte de las políticas de reactivación socioeconómica del país.

Además, las propuestas emanadas del Fondo Monetario Internacional (FMI) también podrían ser incorporadas en el análisis. En su último informe: Desafíos de política fiscal para América Latina durante las próximas etapas de la pandemia: la necesidad de un pacto fiscal, el organismo aboga por: hacer frente a la necesidad de seguir respaldando a los hogares y las empresas durante las próximas fases de la pandemia, así como a los retos a mediano plazo que implican la ampliación de la red de protección social, la mejora de la calidad de los servicios públicos, y a la vez garantizar la sostenibilidad a mediano plazo de las finanzas públicas y crear amortiguadores adecuados para posibles shocks.

Alza

Al finalizar el 2018, el saldo de la deuda de Paraguay trepó a US$ 8.040,9 millones o 19,8% del PIB. Esto implicó un alza del 93% de los pasivos del país.

Adversa

En lo que va del gobierno de Mario Abdo Benítez, la deuda pública experimentó un salto importante como consecuencia de las condiciones adversas.

Gasto

Si bien se impulsan varias propuestas normativas para mejorar la calidad del gasto público, hasta ahora las acciones resultan insuficientes.

Críticas

En cuanto a otro eventual nuevo endeudamiento, el mismo está en el foco de las críticas y serias dudas de aprobación por el Congreso.

Desafío

El gran desafío es el de encontrar más recursos para aminorar los impactos de la pandemia en los demás sectores como el económico.

FMI

FMI destaca desafíos de política fiscal para A. Latina durante próximas etapas de la pandemia y la necesidad del pacto fiscal, entre otros.