Paraguay no tiene un problema de energía, sino una decisión pendiente. La frase es de Thomas Field, en el foro sobre el futuro energético de fines de agosto, y describe precisamente la situación. Los expertos ya emitieron sus diagnósticos, resumidamente, se acabó la lógica de considerar a la energía como un recurso permanente, abundante, limpio y barato: la capacidad actual alcanza hasta 2028-2030, con todo lo que eso conlleva para el mercado eléctrico y para toda la economía nacional.
La decisión pendiente la nombró el ministro de Industria en julio. Por primera vez en la historia, dijo, tenemos más proyectos que energía disponible. La ANDE acumula solicitudes de grandes consumidores por 6.300 megavatios contra unos 2.100 contratables. Por cada megavatio que el país puede entregar hay tres candidatos en la puerta, y no existe ningún instrumento que ponga las reglas sobre quién pasa primero, a qué precio y a cambio de qué. Los anteproyectos del Ministerio y del ente regulador que el Ejecutivo publicó en agosto todavía no atienden este punto. Están en consulta pública hasta mediados de septiembre, y lo que salga de esa consulta va a mostrar si el Gobierno entendió cuál es la decisión pendiente.
Los números que ordenan la discusión
El récord de demanda del sistema es de 5.556 megavatios, registrado el 8 de enero. Contra los 7.678 de capacidad que expusieron los expresidentes de la ANDE Recalde y Richer, el margen ronda los 2.100. La demanda máxima creció a un ritmo compuesto de 7 a 8% anual desde 2018, según la serie de la propia ANDE, y más rápido si se mira la energía consumida. Con cualquiera de las dos tasas el margen completo se consume entre 2029 y 2032 con el solo crecimiento de hogares, comercios e industria ya instalada, sin asignar un megavatio a ningún proyecto nuevo. Una central generadora nueva tarda entre diez y catorce años en entrar en operación, de modo que ninguna decisión de generación que tomemos este año modifica ese calendario.
Un contrato de suministro para una carga de gran escala se firma a quince o veinte años. El margen se agota antes de que ese contrato llegue a un tercio de su vida. Lo que se asigne en los próximos dos años no es la venta de un excedente sobrante, es una hipoteca sobre demanda futura que todavía no existe.
A esta discusión le falta además una unidad de medida. Mil megavatios operando el 90% del tiempo consumen 7,88 teravatios-hora al año. Cada dólar de rebaja por megavatio-hora sobre un bloque de ese tamaño cuesta 7,9 millones de dólares al año y 118 millones a quince años. Los catorce dólares que separaban la oferta original de Atome de la tarifa técnica que la ANDE dice necesitar equivalen, en esa escala, a 110 millones anuales, o el 18% del déficit de inversión que la propia estatal cifró en 600 millones. Un dólar por megavatio-hora es una cifra que puede negociarse en una reunión pero se paga en décadas.
Las reglas que faltan
No existen reglas todavía, y no es por falta de intentos. La categoría de la ANDE para grandes consumidores asigna potencia «según disponibilidad», sin cola, sin orden de prioridad y sin tope; sus contratos vencen el 31 de diciembre de 2027 y hoy suman casi un gigavatio, casi todo criptominería. La Política Energética 2050 prometió un reglamento de suministro a grandes consumidores para 2025 que no se dictó. El Plan Nacional de Desarrollo 2050, lanzado en octubre, concibe el excedente como un bien a exportar y da por supuesto que el país mantendrá un superávit de potencia sobre su demanda máxima; en sus 250 páginas no aparecen las palabras grandes consumidores ni centros de datos. El Plan no podía prever lo que pasó nueve meses después.
En enero el Ejecutivo dictó dos decretos que declaraban prioritarias a las industrias convergentes y al hidrógeno y fijaban tarifas en dólares a quince años. Priorizaban sectores, no elegían entre solicitantes, y no tenían tope. Duraron cinco meses. Entonces: la lección no es que no se pueda priorizar, sino que un decreto no alcanza. Los anteproyectos de ley ahora en consulta son el lugar donde tiene que ir esa regla.
Lo que hicieron otros
No somos el primer país al que le pasa. En los últimos cinco años, al menos doce jurisdicciones enfrentaron solicitudes de grandes cargas que excedían su capacidad, y ninguna resolvió el problema con una tarifa. Todas escribieron sus propias reglas.
Quebec dictó en 2023 una ley que exige autorización ministerial para toda carga de cinco megavatios o más, con seis criterios publicados, entre ellos empleo, proveedores locales, descarbonización y desarrollo regional. Recibió 21 solicitudes por 2.671 megavatios, aprobó once por 956 y rechazó diez. Entre los aprobados hubo empresas de baterías, hidrógeno verde y acero verde, y un solo centro de datos. En febrero de este año propuso cobrarles a los centros de datos el doble de la tarifa industrial, por sus «beneficios económicos limitados».
Islandia publicó en 2022 una jerarquía explícita de ventas de su empresa estatal, con el consumo doméstico primero y la criptominería solo sobre energía no firme, nunca prioritaria. Ohio y Virginia, el mayor mercado de centros de datos del mundo, aprobaron tarifas que obligan a las grandes cargas a pagar como mínimo el 85% de la potencia contratada durante doce o catorce años, con garantías de un millón y medio de dólares por megavatio. Alberta puso un tope de 1.200 megavatios y lo prorrateó entre proyectos calificados, frente a 16.000 solicitados. Nada de esto ahuyentó la inversión. Lo que ahuyentó fue al capital que no podía cumplir las condiciones, que es precisamente el que un sistema con margen escaso no debería recibir.
La fila, mirada de cerca
Un criterio solo sirve si se puede aplicar, y el más elemental es preguntar cuánto empleo y cuánto encadenamiento deja cada megavatio. Los candidatos paraguayos ordenados con esa vara dan un resultado distinto del que sugiere el debate público.
La planta de ferrosilicio de Limpio declara más de 200 empleos directos sobre 35 megavatios en su primera etapa, más de cinco por megavatio, y produce un insumo que se exporta a mercados industriales. La planta de fertilizantes de Villeta ofrece 200 empleos permanentes sobre 145 megavatios, 1,4 por megavatio, y apunta a un mercado enorme, porque Paraguay importó en 2025 fertilizantes por 936 millones de dólares y dos millones de toneladas, dos tercios derivados del amoníaco. La criptominería, con casi un gigavatio contratado, dejó 1,6 empleos por megavatio y un dato: dos de cada tres empresas del rubro no tienen un solo trabajador registrado. Un centro de datos de gran escala genera menos de medio empleo por megavatio; la referencia más citada es la instalación de Google en Kansas City, 500 megavatios y 200 puestos permanentes.
La criptominería y el fertilizante tienen empleo directo casi idéntico, y lo que los separa es el encadenamiento. Uno insume la principal cadena de exportación del país; el otro no dejó proveedores, insumos ni cadena. Pero el encadenamiento también hay que verificarlo contrato por contrato. Paraguay no importa nitrato de amonio cálcico, que es lo que la planta de Villeta pretende producir, y toda su producción está comprometida con un comprador que la concibe para exportar. El beneficio para nuestra agricultura existe si el producto se coloca localmente en reemplazo de la urea y el sulfato de amonio que hoy traemos de Brasil, China y Marruecos, y eso es una cláusula que un criterio de asignación puede exigir, no un resultado que se produzca solo.
La criptominería enseña otra cosa. Kazajistán entregó más de 600 megavatios con energía barata y exenciones fiscales, y en enero de 2022 sufrió apagones, protestas y el corte de la red a los mineros. Paraguay subió la tarifa, exigió tres meses de garantía y fijó por resolución que ningún contrato pasara del 31 de diciembre de 2027. Los operadores cayeron de 71 a 41, los ingresos de la ANDE subieron de 100 a 295 millones de dólares en un año, y el país conserva casi un gigavatio para reasignar desde 2028. La diferencia entre los dos países no fue el ciclo del bitcoin, que golpeó a ambos. Fue el contrato. No hace falta predecir si el auge de los centros de datos es una burbuja; hace falta escribir el contrato como si pudiera serlo.
Alojar no es controlar
El candidato más demandado de la fila es el que peor puntúa en empleo y encadenamiento, y además trae riesgos propios que el debate tarifario no alcanza a ver.
La industria de la inteligencia artificial es una pila de cinco capas, la infraestructura física abajo, la conectividad, los modelos y los datos, las aplicaciones y la gobernanza arriba. El valor se concentra arriba. La capa física es la más intensiva en capital, la que más recursos locales consume y la que menos empleo genera, y es la única en la que nos están invitando a participar. Investigadores del Oxford Internet Institute distinguen tres niveles de soberanía sobre el cómputo: el territorio donde está la instalación, la nacionalidad de quien la opera y la nacionalidad del chip que hay adentro. En el proyecto acordado con Taiwán tendríamos el territorio. No tendríamos al operador, una sociedad al cincuenta por ciento con el fondo de cooperación taiwanés. Y no tendríamos el chip, que es de NVIDIA y cuya exportación autoriza el gobierno de Estados Unidos, país con el que no tenemos acuerdo alguno en la materia. Uno de tres.
El memorando contempla además otorgar a la instalación estatus de Embajada de Datos Digitales, con inmunidades que alcanzarían a los servidores y a los datos almacenados. Casi un año después de promulgar nuestra primera ley de protección de datos personales, la agencia que debería aplicarla no está constituida. Estaríamos concediendo inmunidad sobre datos antes de tener la autoridad que debería protegerlos. Primero la excepción y después la regla.
Nada de esto dice que un centro de datos no deba venir. Dice que su lugar en la fila no puede decidirse por el tamaño del anuncio, y que las condiciones de soberanía, jurisdicción y encadenamiento son parte del precio.
Cinco decisiones antes de firmar
Los dos anteproyectos están en consulta pública y admiten propuestas de texto. Presenté por esa vía una nota técnica respaldada por precedentes y con propuestas para el articulado. Resumo sus elementos en orden de urgencia.
Primero, un umbral y un procedimiento comparativo. Toda solicitud de 30 megavatios o más, el umbral que la Ley 7599 ya usa, se resuelve por convocatoria periódica con criterios publicados, no por ventanilla continua. Es la única forma de evaluar 6.300 megavatios de carpetas que la propia ANDE declaró imposibles de evaluar una por una.
Segundo, una jerarquía de usos y un tope. Primero la demanda existente y su crecimiento; después la industria con encadenamiento local; después los usos convergentes hasta un tope que fije el Ministerio; y la criptominería solo como carga interrumpible sobre energía no firme.
Tercero, precio diferenciado y pago mínimo. Categorías tarifarias según el uso, obligación de pagar al menos el 80% de la potencia contratada, garantías por megavatio y cargos de salida. El solicitante carga con el riesgo del ciclo, no la ANDE ni el usuario residencial.
Cuarto, caducidad y plazo. Las reservas que no avanzan se pierden; ningún contrato supera los diez años sin revisión, y la revisión verifica cada tres años el empleo y el encadenamiento prometidos. El vencimiento fijo que Paraguay le impuso a la criptominería es el antecedente, y funcionó.
Quinto, encadenamiento exigible. Plan de proveedores y formación local con metas verificables; para los centros de datos, capacidad de cómputo reservada al Estado y a las universidades; para toda instalación, garantía de desmantelamiento. Brasil aprobó algo parecido en su Cámara de Diputados en febrero de este año.
Una regla hoy no cuesta nada
La reforma institucional es la condición para administrar todo esto. Un ministerio que planifique a mediano plazo y un regulador que arbitre, incluyendo audiencias públicas, son justamente las dos funciones que la ANDE, sola, no puede cumplir, y por eso los dos entes hacen falta. Pero crear los entes no es lo mismo que darles reglas claras que aplicar. El regulador que se crea va a recibir, el primer día, las carpetas de los 6.300 megavatios y un gigavatio de contratos que vencen en 2027, y si la ley no le dice cómo elegir, va a elegir como se eligió hasta ahora, por orden de llegada y por presión.
Hay además un estándar contra el cual medir lo que salga de la consulta. El Análisis de Impacto Regulatorio es la práctica que la OCDE recomienda a sus miembros para toda regulación significativa y la que revisa en cada proceso de adhesión. Paraguay firmó en junio de 2025 un Programa País con la OCDE como paso hacia la adhesión plena, y sigue aplicando ese análisis en programas piloto. Dos leyes que reorganizan el sector eléctrico entero y que van a decidir a quién se entregan los últimos dos mil megavatios deberían entrar al Congreso con ese análisis hecho y publicado. Si el país quiere acercarse a la OCDE, este es el expediente donde demostrarlo.
Escribir la regla ahora, adentro de las leyes y con la consulta abierta, cuesta un par de artículos. Escribirla después, contrato por contrato y bajo presión de cada solicitante, va a costar exactamente lo que cueste cada dólar de rebaja multiplicado por veinte años.
El excedente energético no es un ingreso que se repone todos los años. Es un activo, y los activos se gastan una sola vez. Podemos cambiarlo por empleo, por industria que agregue valor y por soberanía sobre lo que se produce con él, o podemos cambiarlo por el orden de llegada.
Sebastián Codas Salinas es consultor en políticas públicas.