Municipalidades y gobernaciones: la dicotomía entre la descentralización de gestión y la centralización de los recursos

En el caso de Paraguay, se trata de las 17 gobernaciones y más de 250 municipalidades. La teoría da cuenta de la existencia de varios tipos de transferencias de poderes como la descentralización territorial, de servicios y administrativa. En la territorial, las competencias o funciones administrativas recaen sobre las entidades territoriales regionales (gobernaciones) o locales (municipalidades). La de servicios, se implementa en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y en las sociedades de economía mixta. Los mismos funcionan como entidades descentralizadas, que desarrollan una actividad específica, con autonomía financiera y administrativa y bajo el control del poder central.

Y finalmente, en la descentralización administrativa se transfieren facultades administrativas y financieras a una determinada organización de gobierno local, que a su vez está supeditado a un gobierno central.

En Paraguay, la estructura organizacional y presupuestaria se divide en dos, la centralizada y la descentralizada. Los organismos de la Administración Central contemplan a 32 entidades, distribuidas en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además de la existencia de la Controlaría General de la República y otros organismos del Estado. Y las entidades descentralizadas albergan a 69 instituciones como el Banco Central del Paraguay, gobiernos departamentales, entes autónomos y autárquicos, así como entidades públicas de seguridad social, empresas públicas, entidades financieras oficiales y universidades nacionales.

Tanto las entidades centralizadas y descentralizadas se financian con recursos genuinos (Fuente 10), propios (Fuente 30) y préstamos (Fuente 20). La diferencia entre ambos organismos radica en que las deudas contraídas por las dependencias de la centralizada, las asume la Administración Central, mientras que los compromisos de las instituciones que conforman las descentralizadas, son de éstas, como fue en el caso de los recursos de los bonos soberanos obtenidos por el Ministerio de Hacienda.

Proceso y resultados de la descentralización

La descentralización aparecía como gran oportunidad para generar desarrollo local y regional a inicios de la década de 1990. Se suponía que, al reducir la dependencia del Poder Ejecutivo, localizado en Asunción, las fuerzas locales, los talentos, las ideas y el conocimiento de cada uno de los distritos del interior del país permitirían una mejor gestión, es decir, generar respuestas más rápidas y, sobre todo, más efectivas a las demandas de las comunidades.

A casi treinta años, el balance del desempeño de las municipalidades y también de las gobernaciones es decepcionante, sobre todo si se tiene en cuenta la cantidad de recursos financieros que obtuvieron en los últimos años.

En efecto, las municipalidades y gobernaciones del país no recibieron de parte del Estado central recursos significativos durante más de dos décadas, desde 1992 hasta 2010, por lo que la capacidad de gestión se vio limitada a acciones puntuales y que no generaron mayor impacto, pues casi la totalidad de los distritos requerían una serie de inversiones en infraestructuras y equipamiento muy demandante de recursos financieros.

La Ley N° 3984/2010 Royalties y Compensaciones a los Gobiernos Departamentales y Municipales, contemplaba que el Tesoro Nacional debía recibir el 50% de los recursos y los Gobiernos Departamentales, así como Municipales, con el mismo porcentaje.

En cuanto a los recursos destinados a los Gobiernos Departamentales y Municipales, a diferencia de la Ley N° 3.984/2010, la Ley N° 4.758/2012 del Fonacide contempla la asignación del 25% de los recursos adicionales y no del 50%. De este 25%, el 2,5% va a los Gobiernos Departamentales Afectados (entiéndase por las represas de Itaipú y Yacyretá), que incluye a Alto Paraná, Canindeyú, Itapúa, Misiones y Ñeembucú. El mismo porcentaje se canaliza a favor de los No Afectados.

Mientras que los Municipios Afectados, que comprende a los asentados en los departamentos de Alto Paraná, Canindeyú, Itapúa, Misiones y Ñeembucú, son beneficiarios del 7,5%, y los Municipios No Afectados, del 12,5%.

En 2018 las municipalidades del país recibieron en concepto de transferencias del Ministerio de Hacienda, especialmente dinero proveniente de los royalties y Fonacide, un total de US$ 232 millones, lo que da un promedio de alrededor de US$ 900.000 para cada una de las municipalidades del país.

Para el 80% de las mismas, estas cifras son muy altas y tendrían que ser suficiente para encarar no solo las obras de infraestructura, sino también impulsar los sistemas económicos locales y regionales.

Sin embargo, las municipalidades y gobernaciones parecen tener otras prioridades. Primero, fueron los pórticos de entrada y salida de los departamentos y municipios a inicios de la década de 1990, los parques lineales o ciclovías, emulando al parque Ñu Guazú de Luque, a mediados de la década del 2000. Posteriormente fueron las costaneras, en aquellos lugares que disponían de algún curso hídrico, esta vez intentando imitar el éxito de Encarnación como ciudad reconfigurada por la Entidad Binacional Yacyretá. Hace poco menos de dos años, la moda urbana de varios municipios fue la construcción de plazoletas con letras corpóreas del nombre de cada ciudad.

Finalmente apareció el asfalto como signo de modernidad y objeto de deseo urbano, sobre todo, movilizando un imaginario de progreso. A falta de planificación, las gobernaciones y municipalidades solo atinan a repetir las escasas iniciativas y limitadas innovaciones de otros lugares, donde casi siempre las intervenciones o políticas municipales se centran en la imagen de la ciudad, movilizando el orgullo de pertenencia a tal o cual lugar, por sobre la estructura económica o productiva. Así, se asfaltaron las calles de los centros urbanos, incluso aquellas zonas que pertenecían al casco urbano pero que no tenían viviendas, pero sí cultivos, tal como puede observarse en varios distritos del país.

Ineficiencia en políticas de crecimiento económico

Por lo general, las autoridades municipales carecen de equipos técnicos con habilidades para dotar a los sistemas económicos de mayor capacidad productiva y de promocionar los atributos territoriales que disponen. En efecto, las economías locales, regionales o municipales no parecen ser el foco de las intervenciones de las municipalidades, con lo cual el tejido social se debilita y consecuentemente el pueblo, o la ciudad pequeña, pierde población por migración. Por eso, la sobredosis de recursos financieros que reciben las municipalidades ha terminado varias veces con imputaciones por mal uso de los recursos, y hasta en pedidos de intervención.

En resumen, si antes las municipalidades tenían muy poco margen de acción por no disponer de recursos financieros, actualmente la gran cantidad de recursos tampoco asegura que el dinero se utilice de la mejor manera. Este dilema del “pobre rico”, es decir de las municipalidades sin ideas, capacidades y muchas veces sin intención, pero que disponen de importantes sumas de dinero y que lo utilizan sin mayores controles. En este contexto, ni el dinero resuelve los problemas.

La descentralización de las responsabilidades y la de los recursos tampoco generó los efectos esperados, peor aún, la escasa capacidad de administrar el dinero proveniente de los royalties y de Fonacide, abrió las rendijas para el malgasto, las desprolijidades administrativas y hasta la corrupción más simple. El pedido de intervenciones a las municipalidades por denuncias de mal desempeño y sobre todo por la incorrecta utilización de los recursos financieros, demuestra que, a veces, el dinero no logra suplir el déficit de gestión.

La ecuación desequilibrada que se expresa por la gran cantidad de recursos y muy pocas ideas, proyectos e iniciativas de crecimiento económico local, terminan debilitando y asegurando que los atributos territoriales (historia, patrimonio cultural, recursos naturales) quede en estado de latencia, es decir sin capitalizarlos y por lo tanto, sin generar nuevos ingresos a las exiguas economías urbanas.

El desarrollo económico de Paraguay estuvo fuertemente acompañado con el crecimiento de la población. Sin embargo, la transformación sociodemográfica en distintos puntos del país no tuvo la contención y anticipación por parte de los gobiernos regionales y locales en materia de inversiones, salud, vialidad y mucho menos de generación de empleo. Esto, pese a la existencia de municipios con grandes potencialidades para crear cadenas de valor como los casos de San Juan Bautista, San Ignacio en la parte gastronómica, Cordillera y Ñeembucú y el turismo de fin de semana e histórico (Guerra Triple Alianza). Campo 9 y el turismo industrial y cultural, así como otras localidades, donde el desarrollo y crecimiento están latentes y solo esperan de un empuje. Un sinnúmero de economías locales continúa en estado vegetativo y solo requieren de una serie mínima de ajustes para activarlos, con enormes potencialidades para las economías locales.

Finalmente, la descentralización consistió en la réplica del esquema del Gobierno Central, con un Poder Ejecutivo, el Intendente, y un Poder Legislativo, la Junta Municipal, una suerte de parlamento reducido que debería discutir las mejores opciones de crecimiento y desarrollo de cada uno de los distritos y departamentos del país. Durante las tres últimas décadas estas instancias descentralizadas terminaron por replicar los vicios del Estado Central: nepotismo, burocracia excesiva, corrupción, mala utilización de los recursos asignados, desconocimiento de las necesidades reales de los habitantes, muy baja articulación entre municipalidades, gobernaciones y ministerios, entre otras. Peor aún, sin ninguna instancia de planificación central o de acompañamiento central a las municipalidades y gobernaciones, éstas terminan huérfanas de políticas y se exponen a esquemas de corrupción ante la presión de utilizar el dinero.

En Paraguay hay 17 gobernaciones y más de 250 municipios. La estructura organizacional y presupuestaria se divide en centralizada y descentralizada. Organismos de la administración central contemplan 32 entidades, distribuidas entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además de la Controlaría y otros entes.

A casi 30 años de la descentralización en el país, el balance del desempeño de las municipalidades y también de las gobernaciones es decepcionante, sobre todo si se tiene en cuenta la cantidad de recursos financieros que obtuvieron en los últimos años.

La descentralización de las responsabilidades y la de los recursos tampoco generó los efectos esperados, peor aún, la escasa capacidad de administrar el dinero proveniente de los royalties y de Fonacide, abrió las rendijas para el malgasto, las desprolijidades administrativas y hasta la corrupción más simple.

Inicios

La descentralización aparecía como una gran oportunidad para generar desarrollo local y departamental, a inicios de la década de 1990.

Déficit

Pedidos de intervención a municipalidades por mal desempeño y uso incorrecto de recursos muestran que a veces, el dinero no logra suplir el déficit de gestión.

Réplica

La descentralización incluye la réplica del esquema del gobierno central, con un Poder Ejecutivo (Intendente) y un Legislativo (Junta Municipal).

Vicios

En las últimas tres décadas estos entes descentralizados terminan por adoptar vicios del estado central: corrupción, burocracia y nepotismo.

Apoyo

Sin planificación y sin apoyo suficientes, comunas y gobernaciones se exponen a esquemas de corrupción por la presión de utilizar los fondos.