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14 de Octubre de 2018

 

Análisis del plan de gastos 2019 en medio de incertidumbre y prudencia

La incertidumbre, como todos los años, también acompaña el estudio del proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) 2019 en el Parlamento, donde los congresistas toman decisiones, muchas veces fuera de los lineamientos solicitados y ante cuya situación el Poder Ejecutivo debe ser más que eficiente en sus intervenciones para evitar la aprobación de un plan de gastos no ejecutable para el año. En esta edición se analizan los alcances del PGN y sus principales desafíos, la calidad del gasto y el déficit fiscal.

Generalmente se compara la administración de las finanzas de un Estado con el de un hogar, cuando generalmente los recursos obtenidos permiten responder en un alto porcentaje a las necesidades. Sin embargo, en el caso de Paraguay, es muy diferente, debido a que los ingresos generados no son suficientes para financiar todos los programas y proyectos públicos. 

Este complicado escenario fiscal se viene arrastrando desde el año 2012 como efecto de un considerable aumento salarial del 40% otorgado al sector público, que hasta ahora no ha permitido al Ministerio de Hacienda salir del desequilibrio (más gastos que ingresos), debido a que los salarios son considerados gastos rígidos, al igual que las jubilaciones, el pago de la deuda, es decir, no pueden ser recortados y deben ser abonados todos los meses, pudiendo incluso sacrificarse otros rubros presupuestarios a fin de responder a estos compromisos.

Desafíos y promesas que cumplir

Por ello, el desafío en materia de las finanzas públicas es mayor para el nuevo gobierno, considerando que debe administrar un Estado con solo meses de conocer su administración, pero con muchas promesas por cumplir. En este punto, varias de ellas fueron incluidas dentro del proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para el 2019, presentado a finales de agosto ante el Congreso Nacional. 

El primer proyecto del Plan de Gastos diseñado parcialmente por este nuevo gobierno se basa principalmente en cinco ejes, los cuales definen el modelo de administración que se seguiría para el año próximo. Conforme a los lineamientos, se buscan preservar la estabilidad macroeconómica, enfatizar la inversión en capital humano, priorizar las acciones en materia de educación y salud, así como ampliar la inversión pública en proyectos estratégicos y consolidar los programas de protección social.

Todos los planes están orientados a ser reforzados, sin embargo, la gran interrogante sigue siendo si los recursos serán suficientes para llevarlos adelante. Según el Ministerio de Hacienda es posible, pero lo que se decida en el Congreso Nacional puede fácilmente romper los objetivos trazados, tal como se ha visto a lo largo de los últimos años. 

Indicadores macroeconómicos 

Antes de profundizar en los principales componentes del proyecto de PGN 2019, es importante conocer sobre qué indicadores macroeconómicos fue diseñado el PGN. Los grandes números hablan que para el próximo año se espera un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del 4%, inferior a lo esperado para este 2018 de 4,7%, además se proyecta una inflación del 4%, similar a la estimación prevista para este 2018 y un tipo de cambio de G. 5.749, por encima de la expectativa que se considera para el presente ejercicio. 

Estos indicadores permitirán realizar ciertas previsiones en el manejo de las finanzas, es decir, estimaciones en los ingresos, gastos, costos, sobrecostos, entre otros escenarios.

El proyecto de PGN 2019 presenta un crecimiento del 9,1% con relación al plan de gastos aprobado para este ejercicio 2018. 

Del total de G. 80,2 billones (US$ 13.950 millones al tipo de cambio previsto para el próximo año), 53% corresponde a la Administración Central y el restante porcentaje a la Administración Descentralizada con sus respectivas contrapartidas de gastos e ingresos. 

Este plan de gastos será financiado con tres fuentes. El 26% se realizará con recursos provenientes de los impuestos (fuente 10/impuestos, royalties y compensaciones recibidos de las hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá), mientras que el 54% con ingresos propios (fuente 30/generados por las propias instituciones públicas y administradas por la misma entidad receptora) y finalmente el 10% con endeudamiento (fuente 20/préstamos de organismos internacionales, bonos internos y externos).

73% de ingresos va a salarios

De la totalidad de ingresos del Estado, el 73% se llevará los salarios, es decir que de cada G. 100 que ingresen a las arcas, G. 73 irán para el pago de salarios, quedando un margen para el financiamiento de programas y planes sociales, tales como Tekoporã, Adultos Mayores, viviendas, etc. Mientras que los recursos obtenidos a través del endeudamiento, cubriría el déficit fiscal de G. 3,8 billones (US$ 660 millones), entre los que figuran el repago de la deuda y el financiamiento de proyectos de infraestructura. 

En el caso de las obras, el fisco cuenta con suficientes recursos, liberando los fondos genuinos para no solo seguir respondiendo a los programas sociales mencionados anteriormente, sino para ampliar la cantidad de beneficiarios, que finalmente, en un alto porcentaje, no terminan por cumplir los objetivos de los planes de asistencia, debido a que en el caso de Tekoporã, el recurso asignado a muchas familias en situación de pobreza no cubre las necesidades básicas de éstas y en el de Adultos Mayores, varias de las personas beneficiarias se encuentran fuera de la línea de pobreza, es decir que reciben la ayuda estatal sin necesitarla. 

Esta situación y otras parecidas terminan por denotar una vez más la ineficiencia en el gasto público, lo que complica aún más las finanzas públicas. En muchos casos, las dependencias del Estado cuentan con recursos para cumplir con un alto porcentaje de lo trazado, pero la mala calidad del gasto no les permite responder a los requerimientos básicos. 

1,5% del déficit versus desequilibrio real 

Así como se hacía referencia a la ineficiencia del gasto como uno de los serios problemas que tiene el Estado, el déficit fiscal es otro que al parecer está cada vez más lejos de revertirse, por ejemplo, volviendo al equilibrio o al superávit como se registraba en el 2011 y otros años atrás.

Para justamente evitar desbordes en el PGN surge la figura de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), que desde su implementación en el gobierno anterior no ha sido cumplida a cabalidad, ya que las autoridades han encontrado siempre la manera de ajustar el tope del desequilibrio fiscal del 1,5% a sus necesidades, ya sea agregando excepciones, moviendo los gastos o derogando con otras leyes parte de los puntos de la regla fiscal. 

Aparte del artículo que contempla que el déficit fiscal no puede superar el 1,5% del PIB del año, la normativa establece que el incremento de gastos corrientes puede ser máximo de 4% más inflación (±8%), así como el incremento del salario de los funcionarios no puede superar el incremento de los sueldos privados.

Más desajustes

Al analizar los números presentados en el proyecto de PGN para el 2019, en lo que respecta al déficit fiscal, se observa el cumplimiento del porcentaje, sin embargo, existe un importante incremento de aproximadamente 40% con relación al monto del desequilibrio fiscal de este ejercicio.

Cabe recordar que el PGN 2018 fue aprobado con un resultado deficitario de G. 2,8 billones (US$ 490 millones), equivalentes al 1,5% del PIB. Además, contemplaba un desembolso de préstamos externos por G. 2 billones y la emisión de Bonos del Tesoro por G. 3,6 billones. En tanto que para el 2019, el monto del desequilibrio es de G. 1 billón más (el déficit totaliza US$ 690 millones), que sería respondido con créditos por G. 2,7 billones y la comercialización de títulos por G. 3,4 billones. 

De acuerdo a los datos de la cartera de Hacienda, los aumentos se dieron en un 7,2% en el gasto total, excluido los intereses, así como 8,5% como producto del reajuste salarial para sectores indexados al salario mínimo como fuerzas públicas, maestros y demás sectores que reciben la remuneración básica. 

¿Ha sido una oportunidad el cambio de año base para el cálculo del PIB? 

El porcentaje del déficit de 1,5% del PIB no se ha visto alterado, pese al incremento en valores corrientes. La explicación se debe a que el Ministerio de Hacienda ha utilizado el nuevo año base para calcular el Producto Interno Bruto (PIB), lo que le dio un margen de mayor gasto, pero sin modificar el porcentaje de descalce estipulado por Ley. 

A modo de ejemplo, con el año base de 1994, el déficit fiscal de 2017 era de 1,5%, pero al actualizarla con el año base de 2014, el mismo se reduce a 1,2%, debido a que el denominador del cociente es mayor, es decir, los valores corrientes del PIB son superiores. 

Para el proyecto de PGN 2019 se utilizó la misma lógica, aprovechando el margen para incrementar los gastos cuando se presentaba como una oportunidad, no para mantenerla en términos porcentuales y aumentarla en valores, sino para comenzar a reducir el descalce, apuntado al equilibrio nuevamente de las finanzas públicas.

Esto, considerando que cuantos más ejercicios pasen, el déficit se afianza en lo estructural, lo que llevará aún más tiempo revertir, reduciendo la capacidad de intervención del Estado. 

Ahora, resta esperar lo que decidirá el Congreso Nacional durante el estudio del proyecto de Presupuesto General de la Nación para el 2019, ya que será el modelo de administración pública que tendrá este gobierno.

Conforme a los lineamientos, se buscan preservar la estabilidad macroeconómica, enfatizar la inversión en capital humano, priorizar las acciones en materia de educación y salud, así como ampliar la inversión pública en proyectos estratégicos y consolidar los programas de protección social.

Las dependencias del Estado cuentan con los recursos para cumplir con un elevado porcentaje de lo trazado en muchos de los casos, pero la mala calidad del gasto no les permiten responder ni siquiera a los requerimientos básicos.

Como todos los años, el Poder Ejecutivo pidió a sus ministros y secretarios no realizar ningún tipo de solicitud de aumentos o consideraciones al Congreso Nacional en sus respectivos presupuestos, marcando la directiva de que las negociaciones o acuerdos serán llevados exclusivamente por Hacienda.

Decisión

Lo que se decida en el Congreso Nacional puede fácilmente romper los objetivos trazados, tal como se ha visto a lo largo de los últimos años.

Desafío

El desafío en finanzas públicas es mayor para el nuevo Gobierno porque debe administrar un Estado con solo meses de conocer su administración.

73%

De la totalidad de ingresos del Estado, el 73% es para salarios, es decir que de cada G. 100 que ingresen a las arcas, G. 73 irán para el pago de salarios.

Modelo

Lo que se termine decidiendo en la ley más importante del país definirá el modelo de intervención y de gestión de las cuentas públicas para el 2019.

Metas

Para 2019 se espera un crecimiento del PIB del 4%, menor a la previsión para este año de 4,7%, además se proyecta 4% de inflación, similar a la expectativa 2018.

 
 

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