En América Latina, el panorama de sistemas previsionales difiere de país a país. Las pensiones “contributivas” (financiadas con aportes de trabajadores y empleadores), constituyen la columna vertebral de los sistemas previsionales de la región. También existen los programas de pensiones “no contributivas” financiadas a través de rentas generales), los cuales han proliferado en paralelo en los últimos años. Normalmente, existen dos tipos básicos de sistemas contributivos; el sistema de reparto con beneficio definido y sistemas de capitalización de contribución definido. En los sistemas de reparto, las contribuciones de los trabajadores activos se utilizan para pagar las pensiones de los jubilados activos, de acuerdo con una gama de parámetros tales como edad de jubilación, el número de años de servicios, y el salario promedio previo a la jubilación.
En los sistemas de capitalización, las contribuciones se canalizan a cuentas individuales de ahorro y son invertidas en instrumentos financieros por administradores de fondos de pensiones. Al momento de la jubilación, los ahorros acumulados en estas cuentas son transformados en un flujo de ingresos mensuales, por ejemplo, a través de rentas vitalicias ofrecidas por compañías de seguros de vida.
Los esquemas de reparto predominan en los siguientes países de la región: Argentina, Brasil, Paraguay y Venezuela y también en varios otros Estados de el Caribe y América Central.
Por otro lado, en Bolivia, Chile, República Dominicana y en El Salvador, el sistema de capitalización es la única opción. Los esquemas de reparto y capitalización coexisten en seis países, pero compiten entre sí por la misma población de trabajadores formales en tres de ellos (Colombia, México y Perú), mientras se complementan en el resto (Costa Rica, Panamá y Uruguay).
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Al observar los sistemas de reparto, se observa que muchos de ellos constituyen una gran amenaza para la sostenibilidad fiscal, ya que son propensos a caer en trampas de inconsistencia temporal. Esto sucede cuando gobiernos poco responsables prometen prestaciones generosas sin aumentar las contribuciones, y amplían así el déficit actuarial del sistema, trasladando el problema fiscal a gobiernos futuros. Este contexto tiende a ser ignorado por gobiernos de América Latina, en particular en países donde el déficit actuarial aún no se ha materializado en un descalce de caja (eso es donde las contribuciones de los trabajadores activos son todavía suficientes para pagar las pensiones de jubilados).
Consecuentemente, a medida que la población envejece, los sistemas de reparto inevitablemente se enfrentan con importantes déficits de flujos de caja. Esta dinámica distorsiva es riesgosa y alarmante considerando que la población de América Latina está envejeciendo mucho más rápido de lo que lo hicieron en su momento los habitantes de los países desarrollados. Es decir, nuestra población está envejeciendo antes de volverse rica.
Situación jubilatoria en Paraguay y ejemplos de casos
En Paraguay, desde el 2001, se observa un cambio importante en los grupos etarios de población, donde si bien esta continúa siendo joven, su índice de envejecimiento (población + 60/población 0-14) pasó de 20,1% (2001) a 31,2% (2017). Por su parte, el índice de dependencia de adultos mayores (población + 60/población 15-59) muestra uno de los registros más elevados (15,3%).
Estos indicadores se espera que se incrementen en el futuro cercano, debido, entre otros factores, a que la esperanza de vida ha aumentado y, contrariamente, la tasa de fecundidad se ha reducido. Por esto, los problemas que actualmente enfrenta el sistema de jubilaciones se acrecentarán, ya que una mayor cantidad de personas optará por la jubilación, más aún cuando se baja la edad o los años de servicio para acceder al beneficio, mientras que menor cantidad de jóvenes ingresarán a realizar los aportes necesarios para sustentar el régimen, dada la mencionada baja de la tasa de fecundidad.
Otro de los problemas que se observan en los regímenes de pensiones contributivas es el desequilibrio entre el aporte que realizó el individuo y su pensión. La tasa de reemplazo (pensión establecida como porcentaje del salario percibido en los últimos años de su vida laboral) tiende a ser elevada.
Estos elementos llevan a que el sistema sea insostenible y, en la mayoría de los casos, el Estado deba asumir el costo del mismo, como parte del gasto fiscal, lo cual, por un lado, desvía recursos que pueden ser destinados a inversión productiva que redunde en crecimiento económico, para ser utilizados en pago de pensiones y, por otro, afecta el déficit fiscal.
Sin embargo, lo anterior tiene un límite, ya que, ante las deudas del sistema, que representan una parte importante del Producto Interno Bruto (PIB) del país, los gobiernos realizan reformas, una de ellas es pasar a un sistema de capitalización individual. No obstante, esto también representa importantes costos para el Estado.
Para tratar de entender esta situación se va a asumir un caso hipotético de una persona que inició su carrera laboral a la edad de 25 años, trabajó durante 35 años, se jubiló a los 60 años y su esperanza de vida es de 77 años. Además, se supone que este individuo durante su etapa profesional devengó siempre el salario mínimo.
Las pensiones que percibirá esta persona hipotética, durante esos 17 años, se ajustaron anualmente por el valor central del rango meta inflacionario (4% ± 2 p.p.). Adicionalmente, los aportes que realizó durante los 35 años que trabajó se llevarán, con una tasa de interés, al momento en que cumplió la edad para la jubilación (60 años), de igual forma las pensiones que percibirá hasta que cumpla 77 años, momento en que se asume morirá.
Sobre la base de estos supuestos se obtuvo que el déficit que genera solo esta persona ascendería a G. 46,5 millones. Si su remuneración hubiese sido de 2 salarios mínimos, el déficit sería el doble del monto señalado (G. 93 millones) y cuatro veces (G. 185,9 millones) si hubiese devengado cuatro salarios mínimos.
Este déficit, evidentemente, puede ser mayor por una combinación de factores, por ejemplo, cuando el tiempo en el cual el individuo realizará los aportes se reduce, por ejemplo, de 35 años a 25 años, o si el salario tomado para efectuar el cálculo de la pensión pasa de los últimos 5 años a los últimos 3 años.
De hecho, si se considera la misma persona, pero ahora solo va a trabajar durante 25 años, se jubila a la edad de 55 años, pero su esperanza de vida continúa siendo la misma (77 años) y su remuneración también (salario mínimo).
En este caso el déficit de este individuo es de G. 140,2 millones. En el ejemplo anterior sus aportes cubrían el 83% de su jubilación, ahora sólo el 55%.
¿Qué pasa con la Caja Fiscal?
Con la recientemente promulgada ley de jubilación especial médica, con la cual este grupo percibirá el 100% del promedio de los tres últimos años, al cumplir 60 años de edad y 30 años de aporte, se pone de nuevo en el centro del debate la calidad y sostenibilidad del sistema de pensiones en Paraguay, pero específicamente el de la Caja Fiscal.
Al respecto, la Caja Fiscal no es una caja previsional, sino un programa presupuestario de la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones, partiendo de que una entidad previsional recoge aportes y los rentabiliza en su totalidad, con el objetivo de cumplir con sus obligaciones.
La situación de la Dirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda o Caja Fiscal viene arrastrando un déficit importante desde 2015, es decir, los aportes de los activos han sido menores a los haberes pagados a los jubilados. Si se considera años atrás, desde el 2008, el descalce ha sido hasta el 2010 con un promedio de G. 100.000 millones anuales. Desde el 2011 se recupera obteniendo superávits de G. 160.000 millones en promedio hasta el 2014, pero a partir del 2015, el desequilibrio vuelve sin poder revertirse hasta este año y cuyo promedio anual ya supera los G. 420.000 millones.
La Caja Fiscal está compuesta por seis sectores: empleados públicos, magistrados judiciales, docentes universitarios, además de maestros del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), policías y militares.
El aporte de los tres primeros grupos son mayores a los haberes, por lo que presentan resultados positivos, mientras que los tres últimos registran un descalce, es decir, los egresos superan a los ingresos. Por esto, los insuficientes recursos registrados en el sector docentes del MEC son cubiertos con los recursos superavitarios generados por los sectores de empleados públicos, magistrados judiciales y docentes universitarios. En tanto que los desequilibrios que presentan las fuerzas públicas, son respondidos directamente con impuestos, es decir, del pago que realizan los contribuyentes en concepto de tributos.
Conforme a los últimos datos, existen 99.304 empleados públicos activos frente a 16.282 jubilados, así como 78.347 maestros que aportan ante 26.435 que no lo hacen. Además de 23.502 policías y 13.626 militares activos frente a 7.994 y 8.099 jubilados. El resto de los sectores lo componen 12.954 docentes universitarios y 10.839 magistrados judiciales versus 1.228 y 481, respectivamente, en condición de jubilados.
En total existen 238.572 personas que integran los diferentes sectores de la Caja Fiscal y 60.519 jubilados. En unos años esta relación irá cambiando y la demanda de recursos también, teniendo en cuenta que varios de estos grupos no pueden sostenerse solos como ya se explicaba anteriormente.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) había dado a conocer un informe sobre la situación actuarial de las principales cajas previsionales públicas. El estudio señalaba que el desfinanciamiento de la Caja Fiscal es el de mayor urgencia por su tamaño y porque ya se encontraba atravesando un déficit.
En el mismo sentido, alertaba que la falta de medidas correctivas y la materialización de un pasivo contingente para el sector público como son los déficits de las cajas previsionales públicas, generarían problemas de equidad, atendiendo la importante proporción de población no cubierta por la seguridad social.
Riesgos con nueva reforma jubilatoria
Datos preliminares apuntan a que el costo de esta reforma jubilatoria a favor de los profesionales de blanco representará entre el 2% y 3,5% del Producto Interno Bruto. Para los médicos, rondará los US$ 900 millones y para el Ministerio de Hacienda, en aproximadamente US$ 1.600 millones. Con la mencionada reforma, el aporte de los médicos durante su vida útil será mucho menor a lo que terminarán cobrando en calidad de jubilados dentro de algunos años.
En varios países, y en Paraguay en particular, el desafío de la sostenibilidad fiscal se ve agravado por profundas inequidades que generalmente surgen por la pluralidad de subsistemas de reparto enfocados en subsidiar a grupos específicos de trabajadores (por ejemplo, miliares, policías, maestros etc.).
Considerando todos los elementos expuestos y analizados anteriormente, la prioridad, empujada, principalmente desde el sector público, debería ser la de convertir a la Caja Fiscal en una entidad previsional con la capacidad de generar rentabilidad, bajo rigurosas normativas que salvaguarden los intereses de los aportantes, jubilados y contribuyentes, es decir, que brinden la seguridad de retorno con ganancias. De esta manera se podría iniciar el proceso de ruptura de un esquema de dependencia de “salvataje” proveniente de los tributos, que finalmente lo paga toda la población, pese a que apenas el 22% de la población ocupada aporta a un seguro jubilatorio en Paraguay.
Déficits
A medida que la población envejece, los sistemas de reparto inevitablemente se enfrentan con importantes déficits de flujos de caja.
Vejez
Desde 2001 se observa un cambio importante en los grupos etarios de población, donde si bien esta continúa siendo joven, el índice de envejecimiento cambió.
Caja
En total existen 238.572 personas que integran los diferentes sectores de la Caja Fiscal y 60.519 jubilados. En unos años, esta relación cambiará.
Reparto
En varios países, y en Paraguay en particular, el desafío de la sostenibilidad fiscal se ve agravado por profundas inequidades surgidas en el reparto.
Aportes
Existen 99.304 empleados públicos activos frente a 16.282 jubilados, así como 78.347 maestros que aportan y 26.435 que no lo hacen, entre otros.
La prioridad, empujada, principalmente desde el sector público, debería ser convertir la Caja Fiscal en una entidad previsional, con capacidad de generar rentabilidad, bajo rigurosas normativas que salvaguarden los intereses de aportantes, jubilados y contribuyentes.
La Dirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda o Caja Fiscal viene arrastrando un déficit importante desde el año 2015, es decir, los aportes de los activos han sido menores a los haberes pagados a jubilados.
Los países desarrollados han logrado el crecimiento económico cuando sus poblaciones eran más jóvenes, mientras que Paraguay corre el riesgo de no llegar a expandirse lo suficiente económicamente antes de que su población sea vieja.