Aunque los países citados han introducido el impuesto al azúcar de manera distinta, generalmente los tributos en productos alimenticios tienen dos consecuencias: Impuesto directo, que busca incrementar los costos de todas las bebidas azucaradas y que generalmente la variación se transfiere al consumidor. El impuesto indirecto se aplica a productores y comerciantes para que reformulen sus rubros, reduzcan porciones, o cambien las líneas de productos al ofrecer alternativas más saludables. En este caso, el costo generalmente es absorbido por el productor, disminuyendo el margen de utilidad y con precio que se mantiene igual para el público.
En el primer caso, si la demanda reacciona sensiblemente al cambio de tarifa (es decir, es una demanda elástica) el efecto buscado con la imposición efectivamente se produce, es decir, el precio aumenta y la demanda disminuye como consecuencia. Sin embargo, en el segundo caso, puede resultar en una serie de fenómenos más complicados. Por ejemplo, dado que el margen de utilidad es menor, el productor tiene más incentivos para vender más unidades y así mantener sus ganancias y su crecimiento esperado. Esto puede culminar en estrategias como: campañas más agresivas de marketing, ajuste de tarifas acorde a la zona socioeconómica (discriminación de precios) o incremento del valor de productos sustitutos (por ejemplo, el agua embotellada).
En términos conceptuales, no existe una definición global de qué es una bebida con alto contenido de azúcar, en general su indicador es el umbral en el que se aplican los impuestos. El Reino Unido, por ejemplo, ha optado por 8 gramos de azúcar por 100 ml, mientras que Sudáfrica eligió 4 g. Desde esta perspectiva algunos productos lácteos también podrían ser considerados como de alto contenido de azúcar, como algunos tipos de yogur, o la leche chocolatada, entre otros.
El primer impuesto sobre el azúcar a bebidas no alcohólicas lo implementó Hungría, en 2011, como parte de un tributo más amplio a productos endulzados, bocadillos salados y condimentos, seguido por Francia en 2012, donde los fabricantes deben pagar el equivalente a 6 centavos extra por litro para cualquier bebida que contiene azúcar añadida o edulcorantes artificiales.
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El país más destacado ha sido México, que utiliza el método directo, e introdujo su impuesto a las bebidas azucaradas en enero de 2014 para combatir su enorme crisis de obesidad, con más del 70% de la población con sobrepeso u obesidad. El Estado establece el pago de un peso por litro a todas las bebidas con azúcar, así como un impuesto del 8% sobre los alimentos con alto contenido de azúcar, sal y grasa.
Este precedente fue seguido luego por Chile, Barbados y Berkeley, California en los Estados Unidos, en 2015, y Bélgica, en 2016. Más recientemente en 2017, Portugal y Cataluña, Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudita, Brunei y Tailandia introdujeron sus propias versiones, seguidas de Sudáfrica, y existen planes similares en otros países. Actualmente la versión más exitosa ha sido la del Reino Unido. El sistema británico funciona de manera diferente, ya que su objetivo es trabajar la problemática del azúcar de manera indirecta.
El Reino Unido estableció tasas impositivas diferenciales según la cantidad de azúcar que contiene la bebida, en lugar de instaurar una tarifa fija como en México. Esta medida logró ofrecer un incentivo financiero para que la industria reformule sus bebidas para así llevarlas por debajo del umbral del impuesto. Cabe resaltar, que el impuesto británico no trataría igual a una gaseosa llena de calorías, que un té helado apenas endulzado. En lugar de eso, aplicará el impuesto en tres categorías: (i) productos sin azúcar, (ii) bajos en calorías o (iii) con menos de tres cucharaditas de azúcar en una lata de 360 mililitros no estarán sujetos al impuesto adicional. Bebidas con tres a cinco cucharaditas de azúcar aproximadamente pagarían un impuesto bajo, de cerca de 9 centavos de dólar por lata. Productos como una gaseosa estándar, con más de 9 cucharaditas por lata, pagarían más: aproximadamente 12 centavos de dólar. El resultado es una estructura de impuestos un poco más complicada, pero que quizás incentive a los productores de bebidas a ofrecer alternativas más saludables.
Un informe publicado por el Instituto Urban, un centro de estudios de políticas públicas, estableció que la clasificación de precios llevó a los clientes que buscan ahorrar a dejar las bebidas con alto contenido de azúcar y comprar las que tienen menos. Sin embargo, el principal efecto que esta medida tendría que apuntalar es que las compañías estén más incentivadas a desarrollar bebidas innovadoras que estén en la categoría de impuesto más bajo.
Casos en diferentes regiones y países
Chile, en 2014, realizó una reforma tributaria en la cual se introdujo el Impuesto Adicional a las Bebidas Azucaradas (IABA). Este gravamen especial se aplicaría a todas las bebidas no alcohólicas a las que se les agregue colorantes, saborizantes o edulcorantes. Para ello se crearon dos categorías de impuesto: la primera incluye bebidas que tienen 6,25 gramos de azúcar añadida o más por cada 100 ml, las cuales deben pagar un 18% de impuesto, y la segunda se refiere a aquellas que contienen menos concentración de azúcar, que tributarán un 10%. Antes de esta ley todas las bebidas azucaradas pagaban un impuesto de 13%.
En 2018 se dieron a conocer los resultados de una investigación realizada por la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Chile, la Universidad de York (Reino Unido), la Universidad Hitotsubashi (Japón) y el Luxembourg Institute for Socio-Economic Research (Luxemburgo), que evaluó los datos de compras de casi 3.000 hogares chilenos, entre 2011 y 2015, donde encontraron que si bien el consumo global de bebidas no ha tenido mucha variación, sí lo ha hecho el contenido de azúcar. En efecto, antes de la aplicación del impuesto, cada persona en un hogar promedio consumía 3,5 litros mensuales de bebidas con azúcar y tras el impuesto, este consumo se redujo en 766 ml, disminuyendo a 2,7 litros, lo que se tradujo en una reducción del consumo de azúcar de 15,1% en promedio al mes.
Si se considera el nivel socioeconómico de los hogares, los de estrato alto redujeron la ingesta de bebidas con azúcar en 31,3%, en tanto que los de estrato bajo, sólo en 12,1%. Si estos resultados se llevan a cantidad de azúcar, las personas de condición económica alta redujeron en 20,1% la ingesta de azúcar en bebidas, y los de estrato bajo lo hicieron en 8,9%. Sin embargo, hay que destacar que estos resultados se encuentran enmarcados dentro de un cambio observado en los patrones de consumo en los últimos años, que ha sido más marcado para el caso de los grupos socioeconómicos de ingresos más elevados, los cuales se han desplazado hacia categorías de productos bajos en azúcar, orgánicos, dietéticos, sin gluten, entre otros.
El estudio también destaca que, pese a que el aumento del impuesto fue bajo y no hubo campaña ni incentivo para evitar el consumo de bebidas azucaradas, sí se generó una disminución que no obedeció al impuesto, sino a campañas que están realizando las empresas de bebidas gaseosas para reducir por sí solas la cantidad de azúcar y así evitar los sellos negros (etiqueta en forma de hexágono, de color negro, que anuncia si un producto es alto en grasas, azúcares, sodio o calorías).
De hecho, Coca-Cola, en 2017, varió la receta de dos de sus productos (Fanta y Sprite); en el caso de Sprite, bajaron a la mitad la cantidad de azúcar añadida, y para la Fanta la disminuyeron en un 60%. Asimismo, en 2018, redujeron la cantidad de azúcar de sus aguas saborizadas Aquarius, que si bien no tenían sello negro, fueron reformuladas para ser 0% azúcar añadida. Coca-Cola apuesta al mercado de las aguas saborizadas, el cual está creciendo a tasas de entre un 5% y 7% al año, y las proyecciones de la empresa indican que aún tiene espacio para crecer más. Por ello, este segmento, aparte de haberse transformado en un interesante generador de valor para la compañía, también ofrece al consumidor una alternativa de sabor, salud y variedad.
En síntesis, Coca-Cola ha reducido en Chile 33.700 ton. de azúcar y espera sumar otras 3.400 en 2018, con miras a que en el 2020 el 50% de sus ventas sean productos libres y reducidos en azúcar.
A su vez, México implementó, en 2014, un impuesto de 10% al consumo de bebidas azucaradas, cuyos resultados se presentaron a través de dos estudios publicados en 2017. El primero en The Journal of Nutrition, donde un grupo de investigadores a partir de datos de las compras realizadas por una muestra de hogares mexicanos urbanos, encontraron que la venta de bebidas endulzadas se redujo en 6,3% durante el primer año de aplicación del tributo, y que la misma fue mucho mayor en los hogares de bajo ingreso, además muestran que la venta de agua subió, en promedio, 16,2%.
Por su parte, la revista Health Affairs reveló un estudio realizado por la Universidad de Carolina del Norte (Estados Unidos) y el Instituto Nacional de Salud Pública de México, donde señalan que las ventas de bebidas azucaradas cayeron 5,5%, en 2014, en comparación con el año anterior y 9,7%, en 2015, observándose las mayores reducciones en la compra de bebidas de los mexicanos más pobres. De hecho, un impuesto de 1 peso por litro de bebida azucarada redujo la compra, en dichos hogares, en 18,8 ml per cápita por día, en 2014 y 29,3 ml, en 2015.
Barry Popkin, profesor de Nutrición de la Universidad de Carolina del Norte y uno de los autores del estudio, dijo que el consumo de refrescos puede seguir un patrón similar al de otros productos que tradicionalmente se han considerado adictivos, como cigarros o alcohol. Por tanto, con el paso del tiempo, las personas podrían apartarse de las bebidas azucaradas, lo que acentuaría el impacto del impuesto.
Es importante destacar que los resultados obtenidos en México difieren del caso chileno, debido a que el tributo implementado en el país azteca encarece el precio del producto, mientras que en Chile está diseñado para impulsar a fabricantes de bebidas azucaradas a bajar el contenido de esta, de forma de beneficiarse de menores tasas impositivas y hacer viable su negocio.
De hecho, en México, existe un enfrentamiento entre la industria de bebidas azucaradas y el gobierno, que abarca incluso la publicación de estudios donde desmienten las estimaciones de menores compras por parte del consumidor de este tipo de bebidas y la supuesta eficacia del impuesto, y señalan la pérdida de empleos y el impacto sobre la actividad económica de su aplicación. Por ello, cuando se está diseñando este tipo de mecanismo se debe atender a las experiencias internacionales, de manera que cumpla el objetivo para el cual fue diseñado (reducir niveles de obesidad y diabetes) y no genere impactos negativos en la industria nacional.
Aceptabilidad para implementar impuesto
De los 16 países que implementaron el impuesto, se elaboraron varios estudios cualitativos que analizan el nivel de aceptabilidad por parte de la población. En general, la población informa niveles variados de apoyo (entre 36% y 60%) a una medida fiscal a bebidas azucaradas. La evaluación de la opinión de actores involucrados, principalmente personajes políticos, en proceso de toma de decisión de políticas sanitarias es distinta. Dicha evaluación presenta cifras de apoyo ligeramente menores, aduciendo a factores económicos y a potestad del Estado para interferir en libertades personales.
Una investigación cualitativa hecha en Chile tuvo por fin el explorar el contexto político ante el alza de impuestos de 5% a bebidas azucaradas implementada en 2014. Se detectó como un importante argumento en contra, la inexistencia de estudios de efectividad locales que respaldaran la medida. Además, se identificó la necesidad de tratar globalmente el problema de la obesidad desde otros abordajes.
En cuanto al proceso político, destacan dos análisis en torno a las consideraciones en el diseño de un impuesto a bebidas azucaradas y su aplicación. Se señalan factores clave en el éxito de la medida, como el tipo de impuesto a aplicar, clase de bebida a gravar y su tasa correspondiente. Además, se realiza un análisis exhaustivo de la situación local por medio de conocimiento acabado de la prevalencia de obesidad, consumo de bebidas azucaradas e impuestos vigentes.
Posibles escenarios para Paraguay
La pertinencia de la cuestión nutricional, alimenticia y de salud en torno a la diabetes no puede ser desdeñada; sin embargo, deben comprenderse diversos aspectos del funcionamiento de la economía, y sobre todo de las pautas sociales de los paraguayos. Un impuesto a bebidas azucaradas en general, y sin tener en cuenta los diferentes niveles de contenido de azúcar, puede generar un efecto de crecimiento de los ingresos, pero sin que los niveles de consumo retrocedan, como se ha dado en algunos países. El encarecimiento de las bebidas azucaradas por el impuesto, que será necesariamente transferido al consumidor final, podría crear incentivos muy atractivos al contrabando de productos similares, incluso de la misma marca.
En efecto, de darse un incremento del 15% en los productos en el mercado local, surgirán artículos sustitutos de origen brasileño a menor costo. Esto puede observarse en la marca Coca-Cola, donde en algunas presentaciones, el mismo producto, elaborado por la misma compañía, pero en Brasil, es más barato, lo que podría desencadenar en un comercio no registrado (contrabando) hacia Paraguay. No debe olvidarse que de darse este fenómeno de contrabando desde Brasil, Paraguay estaría importando azúcar brasileño, afectando directamente la ya complicada situación de la industria azucarera local. Aunque el contrabando de azúcar desde Brasil ya es significativo, la introducción de azúcar agregada a productos industrializados adicionaría otros efectos negativos.
De esta forma, un impuesto a las bebidas azucaradas impactará, en niveles diferentes, a todos los eslabones de la cadena de la caña de azúcar, que reducirá sustancialmente su demanda, así como a la hipotética caída de ventas de otros productos, como los jugos de frutas.
¿La stevia, sustituto del azúcar?
Paraguay dispone de una especie vegetal que podría sustituir al azúcar de caña. Sin embargo, la producción de hojas de stevia para la posterior generación de edulcorante natural, sin efectos negativos para la salud humana, aún debe transitar un largo camino para lograr reemplazar al azúcar. La stevia aún se encuentra en categoría de especie vegetal no domesticada, es decir, todavía no se generaron los aprendizajes para su cultivo de forma comercial, así como la investigación en variedades adaptadas al clima, zonas y sobre todo con relación a la concentración del principio activo, el esteviosido, es decir, el factor que “endulza”, que no es la misma en las diferentes variedades. Aunque exista mucha propaganda sobre bondades y oportunidades de la stevia, así como de unidades industriales existentes, lo concreto es que la fase productiva aún no ha sido resuelta. Aún se requieren esfuerzos sistemáticos en investigación agronómica y posterior propagación para que los agricultores dispongan de mejores condiciones para el desarrollo comercial. Pese a estas limitaciones, la producción ajustada de stevia puede convertirse no solo en una solución para las industrias que precisan endulzar sus productos, sino también en oportunidad para la conformación real y eficiente de nueva cadena de valor agrícola.
Las consideraciones de diseño e implementación de una medida fiscal son múltiples. Ante la aplicación eventual de una política a bebidas azucaradas en el país, deberían hacerse públicas las consideraciones locales y la naturaleza de la medida fiscal para informar correctamente a la población general, tomadores de decisión e industria. Una política pública eficaz tendría que empezar por retomar el papel regulador del Estado con una visión de largo plazo, que privilegie el interés público para diseñar políticas y programas que trasciendan lógicas sexenales, estén libres de conflicto de interés y se basen en evidencia científica robusta, sólida y objetiva.
Entre otras características, esta política de Estado tendría que aprovechar las ventajas “extrafiscales” de los instrumentos impositivos para generar esquemas que, desde la oferta gubernamental, transformen los recursos públicos en bienes y servicios que efectivamente prevengan estas enfermedades.
Resulta fundamental también generar más estudios locales que permitan explorar los efectos e implicancias de un nuevo impuesto a bebidas azucaradas, a fin de complementar la experiencia internacional con evidencia nacional. Las medidas fiscales a alimentos para enfrentar los problemas de obesidad de la población parecen ser alternativas viables y efectivas en algunos casos, pero deben considerarse como parte de una estrategia integral de salud y no una solución por sí misma. Además, deben estar insertas en un programa nacional que contemple el abordaje global del problema, y no como una medida aislada de recaudación.
La serie de impuestos sobre bebidas azucaradas, alcohólicas y tabaco, que desde el Congreso local se promovieron, tenían una doble intención. Por un lado, generar incentivos negativos hacia el consumo de productos considerados nocivos para la salud, y por el otro, obtener ingresos suplementarios de fondos.
Se trata de un impuesto sobre el azúcar contenido en diferentes productos en formato líquido (bebidas azucaradas). En este caso, el azúcar es considerado como el factor determinante en la generación del hecho impositivo.
Existen argumentos en contra de los impuestos, porque los mismos tienden a impulsar el contrabando y el mercado negro, cuando existen importantes diferenciales de precios con países vecinos. También estos tributos no alteran la conducta de los consumidores en la forma que sus proponentes creen.
Reducir
Aplicación del impuesto ocurre con la idea de reducir el consumo. El objetivo es subir el precio para bajar la ingesta y tener una sociedad más sana.
Incapaz
Faceta impositiva del tratamiento de problemas de salud podría reflejar ineficiencia del Estado en política educacional y nutricional.
Flagelo
Encarecimiento de las bebidas azucaradas por el impuesto podría crear incentivos atractivos al contrabando de rubros similares, incluso de la misma marca.
Efectos
Resulta fundamental generar más estudios locales que permitan explorar los efectos e implicancias de un nuevo impuesto a las bebidas azucaradas.
Integral
Medida fiscal al alimento para enfrentar la obesidad parece ser alternativa viable, pero debe analizarse como parte de una estrategia integral de salud.