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Propuestas de reformas por el lado de los ingresos, generalmente, están sujetas a pactos con el sector privado. Y en ese sentido, se trata de llegar a un punto medio, donde las ventajas y desventajas de los cambios sean compartidas entre el Estado y las personas afectadas. Sin embargo, el componente del gasto pasa a segundo plano cuando se habla de reformas, cuando debería ser un punto central en todo proceso de transformación de política fiscal.
Al respecto, un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) refiere que algunos países de América Latina gastan muy poco para su nivel de desarrollo. De hecho, el informe agrega que a los gobiernos les resulta difícil aumentar los impuestos para financiar el incremento en los gastos. Un factor clave que explica la reticencia de los ciudadanos a pagar más impuestos es la creencia de que sus gobiernos no gastarán esos recursos adicionales de manera eficiente, proveyendo los servicios que necesitan. Por lo tanto, un requisito previo para aumentar el gasto público parece ser la capacidad del gobierno de prestar servicios eficientes.
El mencionado estudio también señala que los gobiernos latinoamericanos sufren tanto de ineficiencia técnica como de ineficiencia asignativa. La primera tiene que ver con el hecho de no hacer las cosas de la mejor manera posible, dados los recursos disponibles. La segunda ha sido ignorada en gran medida en la región, ya que los presupuestos en los diferentes tipos de gastos suelen asignarse según estándares históricos, y no considerando dónde sería más útil un dólar adicional.
Ejemplos de esos tipos de ineficiencias se evidencian en las finanzas públicas de Argentina, Brasil y Paraguay, debido a que sus cuentas no se encuentran equilibradas, como resultado, principalmente, de un considerable nivel de gasto fiscal. No obstante, cabe señalar que el Paraguay registró el menor déficit fiscal (1,3% del Producto Interno Bruto - PIB) si se compara con los mostrados por Brasil (6,1% del PIB) y Argentina (5,5% del PIB).
Durante 2019, varios organismos internacionales –Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias y Banco Interamericano de Desarrollo– publicaron su informe anual donde se menciona que la composición de los ingresos tributarios en Paraguay muestra diferencias importantes con respecto a la región. Si bien, al igual que Chile, la mayor parte de los ingresos tributarios del Paraguay proviene del impuesto sobre bienes y servicios (55,1%), existe un contraste considerable en la segunda fuente de recaudación, que para Chile es el impuesto a la renta, utilidades y ganancias de capital (34,5%), mientras que para Paraguay éste sólo representa el 16,7%, incluso por debajo de las contribuciones a la seguridad social (26,4%).
Si bien no se tienen todas las estadísticas correspondientes al año 2017, que es el que reseña el estudio mencionado previamente, del informe publicado por dichas instituciones el año pasado, se puede resaltar que el país tiene la segunda tasa de recaudación más baja de la región (1,5%) para el impuesto a la renta de las personas físicas, que contrasta con Perú (11,1%), Chile (8,8%) y Colombia (6,1%).
Asimismo, en esa publicación de 2018 se evidencia una relación positiva entre la recaudación tributaria como porcentaje del PIB y el ingreso per cápita (PIB por habitante como medida del nivel de ingreso de los países), donde además se observa que Argentina, Brasil y Uruguay muestran una recaudación similar al promedio de la OCDE (34,3% de la cual Chile y México forman parte), aunque con un nivel de ingreso inferior al de los países que conforman dicha agrupación.
Por su parte el Paraguay posee uno de los niveles de ingreso por habitante más bajos de la región, así como también una recaudación en la misma línea.
Una vez presentada la caracterización de los ingresos fiscales del país, cabe citar que el debate entre reformar primero los impuestos y después los gastos sigue siendo el punto de discusión a décadas de haberse implementado las anteriores reformas tributarias en el país.
Al respecto, desde el inicio del proceso democrático hasta la actualidad, Paraguay experimentó dos reformas impositivas en contextos y requerimientos diferentes. En el año 1991 se dio la primera gran modificación de la estructura tributaria del país, donde se buscó simplificar el sistema impositivo, e incrementar la recaudación mediante la implementación del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
En 2004, se promulga la Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal, que introdujo una reducción general de tasas. Por ejemplo, la del Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios (IRACIS) pasó de 30% a 10%. Esta reducción formó parte de un acuerdo con el sector privado, al que se sumó el compromiso por parte del Estado de trabajar en una reforma por el lado del gasto. A más de quince años, no se realizaron avances con respecto a ese último compromiso, más allá de algunos intentos como la creación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que buscaba la contención del gasto público, pero que terminó siendo utilizada y acomodada a intereses políticos.
Con la nueva propuesta de reforma impositiva en el país, resurgen los reclamos al incumplido compromiso de 2004, acerca de buscar mecanismos para mejorar la calidad del gasto, más aun al considerar las prácticas de utilizar los fondos públicos para financiar el ingreso y la permanencia de personas afines a la clase política.
Impuestos en Paraguay y propuesta de reforma
El esquema impositivo del Paraguay está compuesto por impuestos a la renta o directos e impuestos al consumo o indirectos. Los impuestos directos, que gravan las ganancias o utilidades de las actividades comerciales/servicios de personas físicas y jurídicas, se refieren al Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (Iracis), el Impuesto a la Renta Agropecuaria (Iragro), así como el Impuesto a la Renta Personal (IRP). Para los tres impuestos rige una tasa del 10%, que en casos excepcionales del IRP es del 8%.
Por su parte, los tributos indirectos gravan operaciones de compra de bienes y servicios específicos, por lo que recaen en el consumidor final. En el país está vigente el Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuya tasa aplicada se encuentra entre el 5% al 10%; el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), del 5% al 16%, y los aranceles a la importación, que tienen tasas del 0% hasta el 30%.
Importantes modificaciones al sistema impositivo
La propuesta de reforma tributaria contempla importantes modificaciones al sistema impositivo paraguayo expuesto, desde la tasa hasta la generación y los sujetos del tributo.
Una de las principales modificaciones afectaría al Iracis e Iragro. La propuesta contempla la unificación del impuesto, esto es, un tributo único para las empresas bajo una nueva figura, la del Impuesto a la Renta de Empresas (IRE).
Actualmente, el Iracis contempla una tasa del 10% sobre las ganancias y otra del 5% por concepto de dividendos. En el esquema actual del Impuesto a la Renta Personal, la persona paga una tasa del 10% sobre el 50% de las utilidades recibidas, con la posibilidad de deducir el 100% de los gastos. De esta manera, la tasa efectiva del IRACIS, al excluir el IRP, asciende a 14,5%.
En el Iragro, la tasa también es del 10% sobre las utilidades, pero a diferencia del Iracis, se le excluye del pago por la distribución de dividendos y del IRP.
Con el Impuesto a la Renta de Empresas, la tasa continuará en 10% sobre las ganancias, pero el impuesto por la distribución de dividendos pasaría del 5% al 8%. Por lo cual, se crearía, de esta manera, el Impuesto a la Distribución de Dividendos (IDI). El IDI, como se mencionó anteriormente, gravaría con 8% a los dividendos distribuidos a residentes, y con el 15% a los que remesen sus dividendos al exterior.
Con esta reforma, para el caso de las empresas gravadas por el Iracis se eleva la tasa efectiva de 14,5% del esquema actual a 17,2%, lo que significaría un incremento de alrededor de 2,7 puntos porcentuales entre un sistema y otro.
Además, dentro del esquema de modificaciones se incorpora a empresas menores en categorías de simple y resimple.
La simple alcanza a empresas con facturación anual menor a G. 500 millones. La propuesta estipula el pago de 10% de la diferencia que resulta entre los ingresos y gastos o 10% sobre el 30% de la facturación, el que sea menor.
La resimple afecta a empresas con ventas por menos de G. 100 millones. En esta categoría se contempla el pago entre G. 25.000 y G. 100.000 de manera mensual.
Otras modificaciones en el esquema impositivo nacional
Otro tributo afectado con la reforma es el Impuesto a la Renta Personal y se plantean dos hechos generadores y sujetos afectados. En el primero, denominado de Rentas de Servicios Personales (RSP) funciona casi en su totalidad como el actual, donde la base imponible resulta de la diferencia entre los ingresos y gastos con excepción de los dividendos o utilidades por acciones.
El segundo tipo del Impuesto a la Renta Personal se configura en Renta y Ganancias de Capital (RGC). En el nuevo esquema no podrá deducirse el 100% de las inversiones que una persona realice, como, por ejemplo, la compra de terrenos o acciones. En el momento de la compra, se imputará el 50% del valor de la adquisición para la deducción del Impuesto a la Renta Personal y el otro 50% se computará en otro formulario de rentas y ganancias de capital. El monto quedará guardado como un crédito fiscal y podrá ser utilizado cuando la persona venda la propiedad. Solo en ese momento podrá hacer uso de la figura para deducir sus impuestos.
La reforma impositiva también contempla cambios en el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). La modificación representa aumentos de las tasas máximas que llegan incluso al 80%.
En este tributo no contempla distinciones de acuerdo al grado alcohólico de la bebida o la cantidad de azúcar que contenga, o si se trata de un producto nacional o extranjero, lo cual podría afectar el consumo en el país. De hecho, un estudio reciente muestra que ante un crecimiento del precio de las bebidas gaseosas en 1,00%, la cantidad demandada de éstas se reduce en 0,53%. Si bien, el Impuesto Selectivo al Consumo se presenta como un impuesto al pecado, porque con este tipo de medidas el objetivo es desincentivar el consumo de productos como el alcohol, gaseosas y el tabaco. Sin embargo, dada la permeabilidad de las fronteras paraguayas, es probable que la gente reduzca el consumo de gaseosas vendidas en el mercado formal y se desplacen hacia las bebidas ingresadas de contrabando.
En el caso del cigarrillo, el incremento de la tasa no representa un problema, debido al diferencial de precios a favor de Paraguay con respecto a los países vecinos y, además, porque el consumo nacional es bajo.
Sugerencias del Banco Mundial
Cabe mencionar que durante 2018, el Banco Mundial sugirió una serie de reformas para incrementar los ingresos y crear un sistema impositivo más equitativo. Las propuestas iban desde ampliar la base tributaria hasta aumentar la tasa del Impuesto a la Renta Corporativa (unificar la tasa del Iracis e Iragro, tal como está en el proyecto de reforma del Gobierno). Así también mejorar la recaudación, aumentar los impuestos selectivos al consumo sobre el tabaco y el alcohol, que van en línea con el objetivo del Gobierno.
Modernizar agencia recaudadora
Por tanto, más allá de la creación de nuevos tributos o la suba de las tasas impositivas, resulta necesario la modernización de la agencia recaudadora. La misma se debe dar por la dotación de tecnología y capital humano especializado, de manera a avanzar hacia una recaudación eficiente y, por ende, la disminución de la evasión fiscal.
También se debe trabajar tanto en la simplificación de las leyes impositivas como en los procesos de pago de impuestos, de forma que todos estos elementos contribuyan a incrementar la recaudación fiscal.
Por ello, es recomendable antes de crear nuevos impuestos o incrementar las tasas, en un contexto de desaceleración económica, revisar posibles ampliaciones en la base imponible y reducción en las exenciones, así como el mencionado fortalecimiento de las instituciones.
Finalmente, es importante mencionar que la recaudación tributaria depende de factores tanto coyunturales como estructurales, entre ellos, la evolución de la actividad económica (ciclo económico), el ingreso nacional, el grado de apertura comercial, el tamaño del sector informal y la dependencia de recursos naturales. También, para la OCDE (2014) resultan determinantes la capacidad operativa de la agencia de administración tributaria, el nivel de corrupción del país y la disposición de las personas para pagar impuestos, ya que, si éstos no se ven retribuidos en forma de obras de infraestructura y servicios de salud o educación de calidad, es probable que los ciudadanos busquen evadirlos.
Con la nueva propuesta de reforma impositiva, resurgen reclamos al incumplido compromiso de 2004, acerca de buscar mecanismos para mejorar la calidad del gasto, más aún al considerar las prácticas de utilizar fondos públicos para financiar el ingreso y permanencia de personas afines a la clase política.
Una de las principales modificaciones afectaría al Iracis e Iragro. La propuesta contempla la unificación del impuesto, esto es, un tributo único para las empresas bajo una nueva figura, la del Impuesto a la Renta de Empresas (IRE).
Más allá de la creación de nuevos tributos o suba de tasas impositivas, resulta necesario modernizar la agencia recaudadora. Ello se debe dar por la dotación de tecnología y capital humano especializado, a fin de avanzar hacia una recaudación eficiente y, por ende, una disminución de la evasión fiscal.
Eficiente
Un requisito previo para incrementar el gasto público debería ser la capacidad del gobierno para ofrecer a la ciudadanía servicios más eficientes.
Reforma
En la era democrática, hasta hoy Paraguay ha experimentado dos reformas impositivas, en contextos y requerimientos diferentes.
ISC
La reforma impositiva también contempla cambios en el ISC. La modificación representa aumentos de las tasas máximas, que llegan incluso al 80%.
Coyuntura
El ingreso tributario depende de factores tanto coyunturales como estructurales, entre ellos, la evolución de la actividad económica.
Contexto
Antes de crear nuevos impuestos o subir tasas, en un contexto de desaceleración, hay que revisar posibles ampliaciones en base imponible y reducción en exenciones.
Simplificar
Se debe trabajar tanto en simplificación de las leyes impositivas como en procesos de pago de tributos para que todos contribuyan a subir la recaudación fiscal.