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16 de Setiembre de 2018

| Elaborado por MF ECONOMÍA - Especial para este suplemento

Sistema tributario y reforma de la política fiscal: la urgencia de mejorar la calidad del gasto

Tras un par de meses de haberse conformado la Comisión Técnica Económica Tributaria, con la integración de exministros de Hacienda y expertos en la materia, con el fin de revisar el sistema impositivo y sugerir modificaciones, finalmente esta semana se dio a conocer una propuesta a la situación del sistema impositivo paraguayo. Al respecto presentamos en esta edición algunas consideraciones que podrían contribuir a desarrollar un sistema tributario justo y ordenado en Paraguay, que podrían conceder mayor eficacia y eficiencia del gasto público nacional.

La Comisión Técnica Económica Tributaria fue creada a inicios de julio pasado y entre sus integrantes se encuentran la anterior ministra de Hacienda, Lea Giménez; los exministros de la misma cartera Santiago Peña, César Barreto, Manuel Ferreira y Ernst Bergen, así como Benigno López, actual titular de Hacienda. 

En esta edición, la consultora MF Economía presenta algunas consideraciones que podrían contribuir a desarrollar un sistema impositivo justo y ordenado en Paraguay tales como: 

a) Naturaleza del sistema tributario. El sistema tributario paraguayo es un sistema simple y esa es una de sus mayores virtudes. Tiene pocos impuestos, de amplia cobertura, pero que llega a un grupo relativamente pequeño de aportantes. Muchos de los mismos son eficientes en términos de su sistema de recaudación, incluso en comparación con impuestos de tasas más elevadas en otras partes de la región. Este es el caso del IVA, como se muestra en uno de los gráficos (ver Corbacho, Fretes Cibils y Lora, 2013). 

b) Disrupciones y cambios en la evolución tributaria. El sistema tributario paraguayo fue construido a lo largo de un plazo relativamente largo (iniciado en el año 1991 con la Ley N° 125) e implementado por diversos gobiernos y autoridades fiscales. En general, se fue avanzando bajo situaciones políticas muy cambiantes que permitieron la negociación de distintos pactos entre los potenciales afectados (contribuyentes) y la clase política. 

Normalmente, las negociaciones de modificaciones tributarias se han dado en coincidencia de dos eventos: algún tipo de crisis, política o económica y el inicio de un nuevo gobierno. Así, la reforma del 91 ha sido posterior a la caída de la dictadura, la del 2004 coincidente con el acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el default de la deuda, la del 2012 con el juicio político a Fernando Lugo y la suspensión de Paraguay en Mercosur y la del 2013, con el intento de un impuesto a la exportación de granos. 

Todas estas reformas han sido coincidentes con el inicio de nuevos gobiernos. Esto dicta las pautas de credibilidad que un gobierno entrante puede ganarse, tanto en la clase política como en los agentes económicos, para poder aprobar e implementar reformas. 

En el mismo contexto, hubo intentos de modificación de la legislación tributaria también en otras instancias que no han prosperado. El caso más reciente es el intento de imposición del IVA al sector cooperativo. Es preciso además considerar que el reciente Cambio de Año Base (CAB) realizado para la medición del Producto Interno Bruto (PIB) por el Banco Central del Paraguay (BCP) ha alterado los valores de muchas variables económicas que se venían manejando. En el caso de los impuestos, ha hecho parecer que todos los tributos son insignificantes ante los nuevos números. 

c) Acuerdos necesarios para reformas exitosas y sus riesgos (o mejorar la probabilidad del éxito de una reforma). Por la razón arriba expuesta, las reformas tributarias han sido “acuerdos”, no imposiciones. Esto ha ayudado a la generación de mayores niveles de cumplimiento de las normas, que en general y más allá de los problemas que haya podido presentar, han sido inteligentes, bien pensadas y tendientes a incrementar la inclusión de contribuyentes y la recaudación.

Sin embargo, en varias de esas negociaciones, el Estado, representado por el gobierno de turno, ha planteado e incluso se ha comprometido a generar reducciones significativas en gastos para adecuarlos a la necesidad de una mayor racionalidad, recortando el gasto corriente e incrementando el gasto de capital.

El éxito que se ha alcanzado por el lado de los ingresos ha sido una gran derrota por el lado del gasto, donde el presupuesto ha respondido crecientemente a un estado populista y empleador. Las mejoras en la provisión del Estado de bienes y servicios públicos al ciudadano, sin embargo, ha evolucionado poco y en muchos casos incluso ha involucionado en estos años. 

El principal incremento de gastos en que ha redundado la suba tributaria ha sido el drástico crecimiento de la planilla laboral del Estado, sobre todo con posterioridad a la reforma del 2004. Con esto, el Estado paraguayo ha ido perdiendo legitimidad con el contribuyente, sobre todo con aquellos que llevan la parte principal del peso fiscal. Es necesario tener en mente siempre que un Estado débil, permeado por la corrupción y la ineficiencia, genera innumerables costos ocultos a los ciudadanos y a los contribuyentes. 

d) Riesgos inminentes. Si no existen la voluntad y la decisión de incorporar aspectos de reforma en el gasto, entonces, una adecuación fiscal en el inicio del gobierno de Mario Abdo Benítez, debería reducirse a un ordenamiento de los sistemas tributarios para poder hacer luz sobre aquellos aspectos más dudosos y conflictivos en la legislación existente. Y si bien los principios enunciados en el informe final de la Comisión Técnica Tributaria son importantes y poco discutibles, la misma no abordó la utilización de los nuevos fondos (si los mismos existiesen) y las posibles mejoras en términos de mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, así como la eficacia y eficiencia de la política fiscal.

Si por el contrario, lo que se busca es generar un incremento en distintas alícuotas en diversos impuestos, la reforma tributaria debería ir acompañada de otras transformaciones necesarias por el lado del gasto, para tener alguna probabilidad razonable de éxito en su aprobación, ya que esto le daría legitimidad a la nueva legislación. Lo que se debe buscar es un gran PACTO FISCAL que pueda involucrar a amplios sectores de la sociedad y que incorpore la idea de la “contribución colectiva al bien público”. De lo contrario, la historia podría acabar como siempre: incremento de la rigidez del gasto, mayores contrataciones a amigos y secretarias de oro, etc. Beneficios para pocos, financiados por los también pocos contribuyentes.

e) Sugerencias de reformas claves. 

Algunas sugerencias de leyes que puedan presentar reformas por el lado del gasto, con breves ejemplos de los problemas que se crean: 

- Modificación de la remuneración del funcionario Público: hoy la remuneración de un funcionario público se encuentra en un promedio de G. 4.439.000 contra un salario de G. 2.467.000 de un funcionario privado. Sin embargo, la remuneración de los cargos de responsabilidad son muy bajos comparados con el sector privado.

- Eficiencia y ahorro del sistema de salud: Los distintos proveedores públicos de salud tienen sistemas duplicados que generan sobrecostos, injusticias e ineficiencias en la provisión de salud. 

- Ley de pensiones: Existen funcionarios que se jubilan a los 42 años habiendo aportado solamente el 30% de lo que cobrarán siendo pasivos.

Adoptar urgentes medidas

Si no se toman estas medidas, Paraguay podría experimentar lo mismo que acontece en Argentina y en Brasil: un déficit fiscal insostenible, inflación, falta de crecimiento, pobreza, y otras “malarias” propias de economías endebles.

El presidente de Argentina, Mauricio Macri, decía hace unos días en su discurso al pueblo argentino:

“No podemos gastar más de lo que tenemos”. Es importante aprender de los errores de nuestros vecinos y empezar ahora a corregir el rumbo, antes de equivocarnos.

* Si no hay voluntad y decisión de incorporar aspectos de la reforma en el gasto, entonces, una modificación tributaria en el inicio del gobierno de Mario Abdo Benítez debería reducirse a un ordenamiento de sistemas tributarios para transparentar aquellos aspectos dudosos y conflictivos en la legislación existente.

*  Se deben adoptar medidas urgentes porque de lo contrario Paraguay podría experimentar lo mismo que acontece en Argentina y en Brasil: un déficit fiscal insostenible, inflación, falta de crecimiento, pobreza y otras “malarias” propias de economías endebles.

*  Es necesario tener en consideración que un Estado débil, permeado por corrupción e ineficiencia, genera innumerables costos ocultos a la ciudadanía. El Estado paraguayo ha ido perdiendo legitimidad con el contribuyente tras el drástico crecimiento de la planilla laboral estatal tras la reforma de 2004.

 
 

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