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28 de Mayo de 2006

 

Los primeros dos años del gobierno de Nicanor Duarte Frutos en el contexto de la transición a la democracia

Resumen periodístico del capítulo publicado en el libro Estado, Economía y Sociedad (2005). Editado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC) de Canadá.

Desde el golpe de Estado que derrocó a Stroessner en febrero de 1989, la transición en Paraguay ha estado limitada en varias áreas, reflejando los rasgos comunes de un proceso “iniciado desde arriba” por gobernantes autoritarios con la suficiente cohesión y recursos para dictar las reglas del juego. Conservadora y poco ambiciosa, la reforma democrática fue respaldada por las élites militares, económicas y políticas que han aspirado a controlar su naturaleza, contenido y alcance, así como también han pretendido proteger sus intereses centrales. La transición se ha caracterizado, así, más por un cambio de régimen que por una transformación fundamental del Estado, el cual ha conservado un grado de continuidad institucional.

Sin embargo, este hecho no debe ocultar los logros alcanzados a lo largo de los últimos 16 años, espectaculares en lo que se refiere a la construcción de instituciones y a la instauración de procedimientos democráticos. Sin duda, se han producido grandes avances en los derechos electorales, constitucionales y legales, las libertades civiles y políticas, el respeto por los derechos humanos y el crecimiento de la sociedad civil.

No obstante, la aparentemente interminable transición del Paraguay se ha caracterizado también por el contraste entre el progreso en las reformas legales y políticas y una cierta continuidad en un amplio número de aspectos, lo que ha impedido la consolidación democrática.

Precisamente, gracias a un discurso crítico sobre las limitaciones de la transición y a su compromiso con la reforma, Nicanor Duarte Frutos resultó elegido como Presidente en abril de 2003. Dado este panorama, cualquier administración que hubiera asumido el poder en agosto de 2003 se habría enfrentado a enormes desafíos sociales, económicos y políticos que Gobiernos previos no habían querido ni sabido abordar. Además la crisis socioeconómica, sin precedentes durante la transición, a la que se enfrentaba el Gobierno entrante amenazaba al país con el colapso económico, la ruptura política y el conflicto social.

El Proyecto reformista

La campaña electoral de Duarte Frutos ofreció importantes diferencias cualitativas en lo que respecta a la retórica tradicional del Partido Colorado, lo cual merece atención por varias razones. En principio, durante el último año de la inepta administración de González Macchi (1999-2003), Duarte Frutos logró presentarse hábilmente como el leal defensor de la administración colorada al tiempo que criticaba el desempeño del Gobierno. Consiguió distanciarse así del descontento general hacia el Presidente, aunque manteniendo siempre su imagen de colorado leal.

En segundo término, en lugar de limitarse sencillamente a promover reformas superficiales, Duarte Frutos prometió un cambio político, social y económico más profundo, planteando sus propuestas como “un proceso revolucionario en lo político en lo económico y en lo social, todo ello en el marco de la democracia”. Tal revolución incluía medidas de alivio de la pobreza, la reforma democrática del Estado y una reforma agraria integral en lo que fue presentado como el paquete de reformas más progresista de la transición. En un intento por separarse aún más de sus antecesores conservadores, sus discursos evidenciaban un cierto tono populista, prometiendo “terminar con esta sociedad de privilegios”.

Su campaña también exhibió un aire conciliador hacia otras fuerzas progresistas y, tal vez dándose cuenta que no alcanzaría una mayoría absoluta en el Congreso, dejó clara su disposición a trabajar con otros partidos políticos reformistas. Por último, identificó a la corrupción no simplemente como un enemigo a batir, algo que habían hecho todos sus predecesores, sino como la raíz de casi todos los problemas a los que se enfrenta un país “altamente contaminado por la corrupción”.

En síntesis, Duarte Frutos exhibió la bandera del cambio progresista, un desafío significativo para el representante de un partido hasta entonces autoritario y conservador. Al igual que hiciese durante su campaña electoral, el discurso inaugural de Duarte Frutos el 15 de agosto despertó expectativas de un cambio esencial. Con la promesa de reformas sustanciales desde adentro, el recién elegido Presidente criticó severamente la falta de honestidad de las pasadas administraciones coloradas, la corrupción gubernamental, del Poder Judicial y de los “sectores privilegiados”, amenazando con una ley igual para todos.

También criticó el Consenso de Washington como “un fracaso porque niega y avasalla la dignidad humana” y prometió desarrollo económico con un rostro humano en una sociedad basada en la igualdad de oportunidades. Cuando asumió la presidencia en agosto del 2003, Paraguay se enfrentaba a un déficit fiscal masivo de más de US$ 200 millones, un posible incumplimiento en el pago de la deuda y, en definitiva, al colapso económico. Incapaz de pagar los salarios del sector público o de mantener los servicios sociales, el nuevo Gobierno también debía hacer frente a las voces que anunciaban conflictos. Rechazando lo que había sido una práctica común en Gobiernos anteriores, Duarte Frutos anunció la llegada de un equipo de tecnócratas al Ministerio de Hacienda, liderado por el respetado economista independiente Dionisio Borda, con la misión de diseñar un plan de rescate económico.

Borda priorizó la renegociación inmediata de la deuda externa e interna para evitar el colapso económico, llegando a un acuerdo con los bancos privados para reestructurar US$ 138 millones de deuda interna en bonos del Gobierno. Al mismo tiempo, comenzaron las negociaciones con el FMI que desembocaron en diciembre de 2003 en la firma de un acuerdo de préstamo en “stand-by” por un valor de US$ 73,4 millones, con carácter precautorio, lo que fortaleció las reservas monetarias internacionales y posibilitó la activación de un programa de apoyo financiero de emergencia de hasta US$ 300 millones, bajo el auspicio de otras organizaciones multilaterales entre las que se encontraban el Banco Mundial y el BID.

Se trataba del primer acuerdo con el FMI desde 1959 y representó un gran paso hacia la restauración de la dañada imagen del Paraguay en la comunidad financiera internacional. También comprometió al Gobierno a impulsar su programa de reforma fiscal. En marzo de 2004, la administración pudo finalmente pagar US$ 113 millones en servicios de deuda y en junio de 2004 aumentó las reservas financieras desde US$ 650 millones hasta US$ 1,100 millones. A finales del 2004, se había logrado una estabilidad económica e incluso la tasa de inflación más baja en 35 años.

Tanto Borda como Duarte Frutos identificaron los problemas económicos del Paraguay, enraizados en una relación mutuamente fortalecida por una corrupción endémica e institucional, visible más claramente en un sector público que se había convertido en una gran fuente de corrupción con delitos que iban desde el desfalco hasta el soborno en la asignación de contratos del Gobierno.

Al menos retóricamente, Duarte Frutos reconoció que a lo largo de la transición el Estado había sido utilizado como herramienta política y económica, como una vía para “acumular riqueza, favorecer a determinadas empresas privadas o destruir a la competencia”, lo cual tiene hondas raíces en la corrupción con la comisión de delitos como “la piratería, el contrabando, el lavado de dinero y la evasión impositiva”.

Por lo tanto, Borda se apresuró a tomar medidas contundentes contra la corrupción dentro del Ministerio de Hacienda, así como a promover la transparencia del sector público. Se hicieron mejoras en áreas clave como auditorías internas, transparencia y adquisiciones públicas una fuente tradicional de corrupción y se establecieron entidades independientes para vigilar y supervisar el sistema de licitaciones en el sector público.

También se introdujeron cambios de personal a través de sistemas de rotación, aislamiento de funcionarios corruptos, reorganización de departamentos y reducción de niveles superfluos de supervisión, al tiempo que se amplió la información ofrecida a través de Internet, demostrando una mayor transparencia. Como resultado, el Ministerio de Hacienda empezó a ser visto como una isla de integridad en el corrupto sector público y sus programas comenzaron a aplicarse en otros ministerios.

Además, el Ministerio lanzó una gran campaña para reducir la evasión impositiva, estimada por el FMI entre un 60 y 70%. Irónicamente, al reducir durante el primer año varios niveles de control y supervisión (disminuyendo por consiguiente el número de sobornos y comisiones), la recaudación de impuestos se elevó en un promedio de un 40%. Esto se tradujo en un aumento de las rentas de aproximadamente US$ 260 millones. Estas reformas fueron asimismo implementadas con éxito al área clave de aduanas, que anteriormente estaba considerada como uno de los centros de la corrupción. Una vez más, al reducir el número de controles en las calles y en las regiones fronterizas, y al rotar al personal, en un mes, los ingresos aduaneros aumentaron en un 70%.

Tras su primer año al frente del servicio de aduanas, Margarita Díaz de Vivar pudo anunciar que los ingresos anuales de aduanas se habían elevado en un 89%. La tercera medida de progreso de Borda fue la Ley de Adecuación Fiscal y Reordenamiento Administrativo, una reforma impositiva y fiscal de largo alcance aprobada por el Congreso en junio de 2004, y que entró en vigencia en el mes de julio.

La ley buscaba aumentar la extremadamente baja presión tributaria en Paraguay (aproximadamente un 11,3% de la renta nacional) mientras se reducía la dependencia de la tributación regresiva indirecta a través de impuestos como el IVA o el impuesto de aduanas.

También se buscaba distribuir la carga impositiva, que recaía principalmente en los sectores empresarial, industrial, financiero y de servicio mientras que otros sectores contribuían muy poco. Por ejemplo, el sector agrícola, responsable del 23% de la riqueza nacional, sólo contribuía el 0,5% del ingreso total por impuestos. Asimismo, el altamente exitoso sector de producción de soja únicamente pagaba en impuestos un 0,25% de sus importantes ingresos totales. Las medidas, aunque parcialmente diluidas por un Congreso atemorizado y quizás egoísta, incluyeron por primera vez en Paraguay la introducción del impuesto sobre la renta personal con una tasa del 10% para quienes ganan más de diez veces el sueldo mínimo (el 20% de la población más acomodada).

También se implementó el impuesto sobre la tierra rural a las propiedades de más de 100 hectáreas en la Región Oriental y a las de más de 300, en el Chaco. El impuesto sobre la renta de las empresas industriales, comerciales y de servicio se redujo del 30% al 10%, no con la intención de disminuir las contribuciones del sector privado al ingreso fiscal, sino con idea de reducir los altos niveles de informalidad y evasión impositiva de las empresas, aumentando así los ingresos del Gobierno.

A pesar de ser criticado como un “impuestazo” a los pobres, probablemente lo opuesto sería una caracterización más acertada. En un país donde la carga impositiva tradicionalmente ha caído sobre los pobres y ha sido evitada por muchos de los que disfrutan de altos ingresos, por primera vez se introducía un impuesto progresivo a la renta que tenía como objetivo el sector más acomodado.

Sin duda, durante los primeros 18 meses de la administración, Borda fue la figura clave de todas las reformas administrativas. Como Ministro independiente, no estuvo atado a lealtades partidistas o personales que le empujasen a defender la corrupción institucionalizada o intereses concretos. Muchos en el Partido Colorado le consideraron como una especie de “bête noire”, un enemigo peligroso dentro del Gobierno, y presionaron repetidamente tratando de obtener su renuncia o su destitución.

A pesar de la presión, Duarte Frutos siempre fue consciente de que a nivel nacional e internacional, Borda era considerado como una pieza fundamental en las reformas económicas y sociales y que, para muchos, su “presencia y libertad para implementar políticas efectivas serán indicadores claves de la honestidad y de las verdaderas intenciones del gobierno de Duarte Frutos”.

La lucha contra la corrupción no se limitó al Ministerio de Hacienda. La reforma anticorrupción más polémica y significativa de Duarte Frutos fue su reorganización de la Corte Suprema, ampliamente asociada con la corrupción institucional. Aunque la medida disfrutó de un amplio respaldo popular, también se formularon críticas que calificaron el proceso como “un retroceso decepcionante a la vieja práctica de cuotas político-partidarias”.

Muchos apuntaron que Duarte Frutos había perdido una oportunidad para abolir la práctica de negociación política ala hora de nombrar jueces de la Corte Suprema, y para mostrarse favorable a un sistema de asignación basado en el mérito. Duarte Frutos criticó desde el principio las “privatizaciones salvajes” y, tras enfatizar en repetidas ocasiones la necesidad de un Estado fuerte, activo y democrático a la hora de promover la equidad social, el Presidente se ha centrado en asuntos relativos a la transparencia, eficiencia y democracia antes que en la reducción de personal o en los procesos de privatización.

Aún es una incógnita si Duarte Frutos será capaz de abordar un aspecto clave: la democratización del Estado hasta desligarlo del Partido Colorado, terminando así de forma efectiva con la antigua (y políticamente vital) relación entre ambos. Puesto que su poder dentro del sector público ha sido uno de los elementos clave en el éxito electoral del Partido Colorado durante la transición, la reforma del Estado no sólo estaría en contra de los intereses de su partido, sino que también sería muy difícil de implementar.

Por eso es muy poco probable que Duarte Frutos o cualquier otra administración colorada tengan la voluntad o el poder para reformar o democratizar el sector público de manera profunda. Como miembro del Partido Colorado durante toda su vida, Duarte Frutos no tiene intención de sacrificar el control político del partido con el fin de consolidar la democracia mediante la alternancia del poder.

Más bien mantiene que la única forma de implementar la reforma social y económica es precisamente mediante el Partido Colorado, que debería adoptar, eso sí, una posición más social demócrata.

Reforma demorada

Desde antes de las elecciones, Duarte Frutos ha indicado en varias ocasiones que la reforma social es una deuda fundamental del proceso de transición democrática, afirmando que esta “ha fracasado”. Los gerentes y presidentes de la transición han empobrecido aún más a la gente, llevando al país a una situación de incertidumbre y pauperización. En estos últimos doce años se ha ido de la pobreza a la extrema pobreza.

Lo cierto es que al priorizar la estabilidad económica y las medidas anticorrupción como los objetivos fundamentales de los primeros dos años de gobierno, se ha producido escaso progreso en la esfera social, especialmente en las áreas de educación, vivienda y alivio de la pobreza. A pesar de que a mediados del 2004 comenzaron a aparecer signos de cambio, cuando el Gobierno anunció que aumentaría en US$ 50 millones su presupuesto de asistencia social para las áreas de educación y agricultura, la situación social sencillamente no ha mejorado y se ha hecho relativamente poco para abordar los temas clave de pobreza, desigualdad y desempleo. Dados los niveles de desigualdad y pobreza en las áreas rurales del país, el proyecto largamente retrasado de reforma agraria se presentaba como ideal para el Gobierno entrante que tenía la posibilidad de conseguir algo que anteriores administraciones democráticas apenas habían intentado lograr.

También se trataba de un proyecto urgente, dado que la combinación de la retórica reformista de Duarte Frutos y la creciente frustración popular ante la falta de desarrollo efectivo comenzaba a provocar conflictos rurales. Sin embargo, a pesar de su retórica, la administración fracasó en impulsar esta reforma durante su primer año de gobierno. A pesar de las manifestaciones públicas de varias organizaciones, incluyendo la Iglesia Católica a favor de priorizar la cuestión de la tierra, Duarte Frutos nunca consideró dichoasunto como urgente, afrontándolo sólo después de un año en el poder e incluso entonces, con medidas mínimas en respuesta a la frustración campesina que se había convertido ya en acción directa.

El Paraguay aún espera un programa integrado de reforma agraria y hay poca esperanza de que la administración actual tenga la voluntad o el poder dentro de su partido para llevarlo a cabo. Para muchos, la figura de Duarte Frutos ha representado un enigma de varias caras. Demócrata social, por un lado, ha priorizado la estabilidad macroeconómica, la lucha contra la corrupción y la reforma social en un intento de desarrollar elementos fundamentales de la democracia, aliviando la pobreza y la desigualdad.

Por otro lado, Duarte Frutos ha cultivado la imagen del tendota, del líder flamante y populista, que lucha a favor de los pobres y en contra de la injusticia, llenando sus discursos de promesas en un estilo más cercano al del presidente venezolano Hugo Chávez, que al de sus predecesores presidenciales colorados durante la transición.

Por último, Duarte Frutos también es presidente del Partido Colorado, un partido conservador de fuerte legado autoritario que se mantiene en el poder desde hace casi 60 años sin haber mostrado ningún interés de profundizar en ideas de democracia social o de reducir la pobreza, la desigualdad o la corrupción institucionalizada.

Hasta cierto punto, los primeros dieciocho meses de su administración han destacado las primeras dos facetas del Presidente. Aguantó considerables presiones por parte de los intereses creados de su partido, logrando promover reformas fiscales y económicas dentro de un proyecto reformista y progresista gestionado junto con su ministro de Hacienda, Dionisio Borda.

Sin embargo, las tensiones entre las diferentes facetas o “caras” del Presidente han provocado que la administración se acerque rápidamente a una disyuntiva clave en la que el Presidente tendrá que decidir entre optar por seguir con su agenda reformista, en contra de los deseos de élites poderosas dentro del Partido Colorado, o atrincherarse alrededor de las políticas tradicionales del mismo partido.

En mayo de 2005, Dionisio Borda entregó su renuncia al Presidente. Borda fue reemplazado por Ernst Bergen, empresario y ex ministro de Industria y Comercio, una nominación que fue apoyada por los gremios del sector privado, la Federación de la Producción, la Industria y el Comercio - FEPRINCO y la Unión Industrial Paraguaya - UIP.

Sin embargo, muchos indicaron que la renuncia de Borda tenía raíces más profundas que señalaban hacia la visión, naturaleza y trayectoria del Gobierno y, de forma más concreta, hacia las presiones políticas constantes ejercidas por miembros poderosos del Partido Colorado. La decisión parece haber tenido poco que ver con el desempeño de Borda. De hecho, en su informe presentado ante el Congreso dos meses después de su renuncia en julio de 2005, Duarte Frutos destacó los logros de los primeros dos años, enfatizando entre los mismos la lucha contra la corrupción y la evasión fiscal, así como los logros de la estabilidad económica todas políticas promovidas con éxito por Borda. La razón de su renuncia parece hallarse más bien en el hecho de que, desde que Duarte Frutos le nominase para el cargo de Ministro de Hacienda, el Presidente se haya encontrado bajo la presión de su partido, no sólo porque Borda no era colorado sino porque, de forma más que significativa, su empeño en modernizar el sector público y, sobre todo, su lucha contra la corrupción institucionalizada estaban afectando negativamente los intereses institucionales e individuales del partido. En este sentido, la renuncia de Borda puede ser interpretada como una victoria del lado tradicional y colorado del Presidente sobre su lado reformista.

Por Peter Lambert, Profesor de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Bath, en Inglaterra. Tiene varias publicaciones sobre Paraguay.
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