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Primero, el veto del Ejecutivo que produjo la reconducción tácita del Presupuesto 2016 es inconstitucional por extralimitación de funciones. Cumplidos los procedimientos constitucionales de aprobación para el Presupuesto 2017, y sancionado el mismo, el veto fue injustificado.
Segundo, la reconducción tácita del presupuesto fenecido, prevista en la Ley de Administración Financiera, es un expediente contrario a la Constitución. El único caso de reconducción es la no presentación por parte del Ejecutivo del proyecto de presupuesto en plazo al Legislativo. En la CN 1992, el Ejecutivo inexcusablemente debe preparar y presentar a la consideración del Legislativo el proyecto de presupuesto, que sancionará lo aprobado por la Bicameral y las respectivas plenarias. La Ley de Administración Financiera viola el Art. 3 de la Constitución al otorgar al Ejecutivo una facultad extraordinaria, inventando una reconducción tácita inconsistente con la Constitución.
Tercero, el consentimiento legislativo para contratar un nuevo empréstito debe ser expreso, actual y directo; la autorización no puede resultar de una intrincada y errada hermenéutica, que solo sirve para confirmar que en esta ocasión –a diferencia de las anteriores– la aprobación legislativa requerida por la Constitución Nacional, no fue otorgada.
En retrospectiva, hasta es posible presumir que hubo “dolo” del Ejecutivo para el inmotivado veto al PGN 2017; emitido solo para eludir el control y consentimiento legislativo para contraer nueva deuda pública, asumiendo erróneamente que tal cosa era posible. Si en el derecho privado no es posible inferir el consentimiento para endeudarse sino por una voluntad expresa, directa y actual del obligado, mucho menos en el derecho constitucional puede inferirse la voluntad de comprometer la fe pública del Estado paraguayo. La determinación de la existencia de un consentimiento legislativo para aprobar deuda pública no puede descansar primordialmente en la interpretación de instrumentos y actos externos al acto de aprobación en sí mismo, tales como un veto y la reconducción tácita de un presupuesto fenecido, sino debe fundarse en un acto autorizante expreso y actual, cuya vigencia debe sostenerse sola.
La atribución del Congreso de sancionar el Presupuesto es separada a la atribución de aprobar o rechazar empréstitos. En las materias que no pueden ser objeto de referéndum, por ejemplo, el numeral 5/Artículo 121 de la Constitución establece que no puede serlo el Presupuesto General de la Nación, y, por otra parte, que no puede serlo la “contratación de empréstitos”. Asimismo, en el artículo 202, el numeral 5, establece la atribución del Legislativo de sancionar anualmente el presupuesto, y, por otra parte, en el numeral 10, la atribución de consentir (aprobar) o rechazar empréstitos. La aprobación legislativa otorgada en disposiciones especiales de un presupuesto fenecido, consecuentemente, resulta insuficiente para establecer el consentimiento expreso, directo y actual del Congreso de nuevos bonos.
La más autorizada doctrina concuerda: La reconducción tácita del presupuesto fenecido “no alcanza a los créditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha” (Fonrouge).
“Es inaceptable en nuestro régimen institucional la idea de que esta materia (empréstitos) no corresponde a la competencia legislativa, como también la otra de que el papel del Parlamento se reduce jurídicamente a una autorización de principio, expresa o implícita, previa o posterior a la celebración del contrato de empréstito. El empréstito no es autorizado sino dispuesto, ordenado, por el Congreso, en razón de ser la única autoridad que puede resolverlo según disposiciones de nuestra Constitución, tanto más constituyendo un acto de soberanía, y no un contrato…” (Fonrouge).
Peña Villamil escribe en su obra “Derecho Financiero” que la Constitución “establece normas específicas acerca de las condiciones de orden jurídico que deben seguirse para la aprobación y ratificación de los empréstitos. Son disposiciones de orden general que deben respetarse, cualquiera sea la naturaleza del empréstito: interno o externo… La Constitución Nacional es en este sentido muy rígida y no admite desviaciones o atribuciones a otros organismos del Estado...”.
Inferir el consentimiento legislativo para aprobar deuda pública cuando ese consentimiento debe expresarse en forma positiva, directa, y actual, es promoción fraudulenta de inversiones, tipificado en el art. 191 CP, bonos buitres.
(*) Abogado, máster en Leyes.