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Los tributos municipales constituyen la principal fuente de recurso de las municipalidades del país, sin perjuicio de otras fuentes significativas, tales como los royalties que le sson transferidos por las entidades binacionales. Cada tributo municipal tiene un periodo de devengamiento, que grava un bien o una determinada actividad.
Es así que, verbi gratia, en relación al impuesto inmobiliario, existe un calendario establecido para proceder al pago sin multas, en los primeros meses del año. Algunos municipios proceden al fraccionamiento programado (como es el caso de la Municipalidad de Asunción que, sin necesidad de gestión alguna de parte del contribuyente, pone a disposición un calendario de vencimientos bimestrales).
Autonomía municipal
La autonomía municipal permite además que cada cierto tiempo los municipios ofrezcan exoneraciones de multas y recargos, produciéndose así un importante incentivo para que el contribuyente proceda a ponerse al día con sus obligaciones tributarias. Además de ello, los municipios tienen facultad de fraccionar el pago de los tributos municipales y con ello facilitar, con un calendario particular de vencimiento, el pago de cada contribuyente, acorde a su capacidad de cumplimiento individual.
Tomando datos estadísticos de la Municipalidad de Asunción encontramos que la Ordenanza Municipal de Asunción Nº 326/13, promulgada el 22 de noviembre de 2013, exonera en un 100% el pago de multas y recargos financieros y demás agregados de los impuestos, tasas, cánones y contribuciones especiales, por pago al contado, cuotas vencidas y a vencer, correspondientes a todos los planes de fraccionamientos, incluyendo el año vigente.
También rige una exoneración del 100% de multas y recargos para pagos fraccionados de las deudas, con una entrega del 50% y el saldo en 8 cuotas. Asimismo, aquellos contribuyentes que ya posean planes fraccionados podrán acogerse al beneficio establecido de la exoneración total de multas una vez realizada la cancelación total de su fraccionamiento anterior. También se hallan incluidas en esta ordenanza de exoneración de recargos moratorios las multas por falta de presentación de balances o presentación tardía.
Motivos de la falta de pago de los tributos
Ahora bien, no podemos escapar a la realidad de que existe un alto número de contribuyentes que no cumplen con el pago de sus tributos en las fechas establecidas y tampoco fraccionan el pago de los mismos. Los motivos pueden ser:
1. la desconfianza en la gestión del gobierno municipal,
2. la falta de realización de ciertas obras de infraestructura consideradas necesarias que hacen que el contribuyente no tenga el incentivo o motivación necesario,
3. la especulación de la falta de reclamo administrativo y judicial para el cumplimiento de los tributos,
4. la especulación de llegar a la prescripción extintiva de los tributos que se producen luego de cinco años desde el nacimiento de la obligación,
5. la falta de actualización de las bases de datos en relación a la real situación de los bienes y actividades gravadas,
6. la incapacidad de los municipios para gestionar el cobro de sus tributos en debida forma.
El calendario electoral y su incidencia
Por otro lado, las elecciones municipales, en las cuales se debe proceder a la elección de intendentes y concejales municipales, traen aparejada una dinámica particular a la política de recaudación municipal.
Antes de continuar con esta exposición veremos el calendario electoral de los últimos años:
2012: Elecciones internas partidarias para la elección presidencial del gobierno central, elección de diputados y senadores, así como de las gobernaciones y juntas departamentales.
2013: Elecciones generales y asunción del presidente de la República.
2014: Sin internas y sin elecciones, pero con intensas campañas de preparación para las internas partidarias y posterior elección de intendentes y concejales municipales.
2015: Elecciones internas de los partidos políticos para determinar las candidaturas a intendentes municipales y elecciones de intendentes y concejales municipales.
2016: Sin elecciones y sin internas.
2017: Lanzamiento de las candidaturas internas para la selección del candidato de los partidos políticos para la elecciones presidenciales así como la elección de gobernadores y miembros de juntas departamentales.
2018: Elecciones generales para el gobierno central y las gobernaciones y juntas departamentales.
En el calendario electoral en nuestro país se puede visualizar que durante el ejercicio del gobierno municipal (5 años) se cuenta solamente con dos años “libres” de elecciones, pero no por ello menos afectados por las posteriores, inmediatas y próximas elecciones, tanto de los gobiernos municipales, así como del gobierno central y las gobernaciones, significándose que estos (dos años) son los únicos sin mayores incidencias políticas.
La influencia de todas las campañas políticas en la recaudación municipal
Si bien es cierto que los tributos municipales son de competencia exclusiva del gobierno municipal, no es menos cierto que en las elecciones del gobierno central, así como de las cámaras de Diputados y Senadores, gobernaciones y juntas departamentales, los respectivos candidatos pertenecen a las nucleaciones políticas más importantes, que se hallan constituidas por dos fuerzas principales, y en algunas zonas del país tienen a tres fuerzas o partidos políticos de mayor presencia. Con ello, quien ejerza el gobierno central, parlamentario, gobernación o junta departamental siempre apoyará a un determinado candidato que aspire a la intendencia, y luego en el ejercicio de los cargos de intendencia y concejalía municipal, estos apoyarán a su vez ciertas candidaturas para la presidencia de la República, Senadores y Diputados.
Con ello nos hallamos ante un escenario comprometido en un interminable círculo de elecciones generales, lanzamientos de candidaturas, elecciones internas, etcétera. Esto contribuye a la especulación en el cumplimiento del pago de los tributos municipales, trayendo aparejadas las dificultades de cumplimiento de las obligaciones de los municipios, exponiéndose los mismos a caer en mora en el cumplimiento de sus obligaciones y teniéndose con ello la necesidad de recurrir a contraer empréstitos de acreedores externos, muchas veces a tasas de interés muy elevadas, atento a la inembargabilidad de los bienes municipales, que no halla compensación suficiente en el sustento de la gran capacidad de generar recursos que tiene un municipio.
Marco teórico y jurídico
A los efectos de facilitar la comprensión contextual de la propuesta, haremos un breve recorrido por los siguientes aspectos que ayudarán a aclarar las ideas vertidas en este material:
El tributo
El Código Tributario de América Latina lo define como: prestaciones de dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.
Artículo 169 de la Constitución Nacional: “Corresponderá a las municipalidades y a los departamentos la totalidad de los tributos que graven la propiedad inmueble en forma directa. Su recaudación será competencia de las municipalidades. El setenta por ciento de lo recaudado por cada municipalidad quedará en propiedad de la misma, el quince por ciento en la del departamento respectivo y el quince por ciento restante será distribuido entre las municipalidades de menores recursos, de acuerdo con la ley”.
Asimismo el Art. 170 de la CN dice: “Ninguna institución del Estado, ente autónomo, autárquico o descentralizado podrá apropiarse de ingresos o rentas de las municipalidades”.
Por imperio de la ley, las municipalidades tienen autonomía para el cobro de los tributos dentro de su competencia territorial.
Tributos municipales
Artículo 144 de la Ley Nº 3.966/10 – Orgánica Municipal, Tipos de Ingresos.
Las municipalidades tendrán ingresos corrientes, ingresos de capital y recursos de financiamiento y donaciones, así como participación en tributos en regalías de otros niveles de la Administración del Estado.
Ingresos corrientes
Artículo 145 de la Ley Nº 3.966/10 - Orgánica Municipal, Ingresos Corrientes.
Los ingresos corrientes se clasifican en:
a) ingresos tributarios;
b) ingresos no tributarios;
c) transferencias y donaciones destinadas expresamente a cubrir gastos, corrientes; y
d) demás ingresos corrientes no previstos en los incisos precedentes.
Artículo 146 de la Ley Nº 3.966/10.- Ingresos Tributarios.
Son ingresos tributarios los provenientes de impuestos, tasas y contribuciones especiales, creados por las leyes.
Ingresos corrientes no previstos en los incisos precedentes
Artículo 150 de la Ley Nº 3.966/10 . Recursos de Financiamiento.
Son recursos de financiamiento:
a) endeudamiento interno;
b) endeudamiento externo:
c) recuperación de préstamos; y
d) demás recursos de financiamiento no clasificados en los incisos precedentes, tales como los negocios fiduciarios.
Préstamos. Art. 150 de la Ley Nº 3.966/10, Incs. b y a
Según la Real Academia Española, la definición de préstamo es: Cantidad de dinero que se solicita, generalmente a una institución financiera, con la obligación de devolverlo con un interés.
Sabido es que las municipalidades recurren al endeudamiento, tanto interno como externo, para cubrir sus necesidades, tal es la práctica de recurrir a préstamos financieros y bancarios continuamente.
Ingresos tributario
Impuestos:
No se concibe la existencia del Estado, por rudimentario que sea en sus formas, o por evolucionado, que no requiera de este medio de vida, similar al oxígeno para los entes orgánicos y como la luz para las plantas. Pueden adquirir formas de leyenda las primeras organizaciones estatales de la historia, pero se tiene la noción precisa de que acudieron a este recurso de una u otra manera, y es probable que las primeras revoluciones en la historia hayan sido provocadas no por la defensa de la libertad de los ciudadanos, sino para reprimir y suprimir la voracidad de las arcas fiscales. ¿Y qué otras cosas podían demandar las arcas fiscales que no fueren las contribuciones y los tributos, primero para satisfacer las necesidades de los organismos rectores de la vida social y nacional, después, para proveer a los elementos de la población de una serie de garantías y comodidades que han ido creciendo a medida que avanzaban las edades hacia un mínimo de perfeccionamiento.
El tratadista italiano Flora justifica el fundamento del impuesto diciendo que el “Estado se procura los impuestos coactivamente porque las condiciones que aseguran el ejercicio de sus actividades, como son la seguridad de las personas y de bienes, el orden, la libertad, la defensa, el tránsito, no se producen gratuitamente, sino que requieren, para su producción, la disponibilidad de riqueza que el Estado no posee o que no puede apreciar en la medida de las exigencias”.
Wagner, economista alemán, apunta que “el impuesto como medio de cubrir las necesidades financieras se funda, desde el punto de vista de los principios, en la hipótesis necesaria de mantener y desarrollar la existencia del Estado como la de toda corporación cimentada en la comunidad económica obligatoria”.
En la doctrina y legislación de Costa Rica la definición que se tiene de impuesto es que “se trata del tributo, cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”.
Artículo 151 (Ley Nº 3.966/10).- Impuestos Exclusivos y Compartidos.
Los impuestos municipales son de exclusiva fuente municipal y de participación con el Estado.
Las municipalidades quedan autorizadas a regular por ordenanza un descuento de hasta el 12% (doce por ciento) por el pago puntual de impuestos y tasas, del mismo modo que regulará el periodo dentro del cual se pagará el monto nominal y el periodo durante el cual se cobrarán multas y recargos por gestión de cobranza.
Artículo 152 (Ley Nº 3.966/10) .- Impuestos Municipales.
Son impuestos de fuente municipal los siguientes:
a) impuesto inmobiliario, en los porcentajes establecidos en la Constitución Nacional;
b) impuesto a los baldíos y a inmuebles de grandes extensiones;
c) patente comercial, industrial y profesional,
d) patente de rodados.
e) a la construcción,
f) al fraccionamiento de la propiedad inmobiliaria,
g) a la transferencia de dominio de bienes raíces;
h) edilicio:
i) de registro de marcas de ganado;
j) de transferencia y faenamiento de ganado;
k) al transporte público de pasajeros.
I) a los espectáculos públicos y a los juegos de entretenimientos y de azar;
m) a las rifas y sorteos;
n) a las operaciones de crédito;
ñ) a la publicidad y propaganda;
o) a sellados y estampillas municipales:
p) de cementerios;
q) a los propietarios de animales; y
r) los demás creados por ley.
Artículo 153 (Ley Nº 3.966/10).- Impuesto Inmobiliario.
Corresponderá a las municipalidades y a los departamentos la totalidad de los tributos que gravan la propiedad inmueble en forma directa. Su recaudación será competencia de las municipalidades. El 70% (setenta por ciento) de lo recaudado por cada Municipalidad quedará en propiedad de la misma, el 15% (quince por ciento) en la del departamento respectivo y el 15% (quince por ciento) restante será distribuido entre las municipalidades de menores recursos, de conformidad al Artículo 169 de la Constitución Nacional.
A la Municipalidad de Asunción, que es sede de la ciudad capital de la República y es independiente de todo departamento, le corresponderá la propiedad del 85% (ochenta y cinco por ciento) de todo lo recaudado en concepto de dicho tributo.
Artículo 154.- Base Imponible del Impuesto Inmobiliario.
La base imponible la constituye la valuación fiscal de cada inmueble, que será determinada por la Municipalidad sobre la base de la reglamentación general que dicte anualmente el Servicio Nacional de Catastro.
En el caso de los inmuebles urbanos la reglamentación general que dicte el Servicio Nacional de Catastro determinará los valores fiscales por metro cuadrado de superficie de terreno y de construcciones, por los servicios y demás mejoras. Dichos valores fiscales establecidos guardarán relación directa con
a) la ubicación de los inmuebles dentro del municipio;
b) la antigüedad, el tipo, la clase y características de las construcciones y el estado de conservación de las mismas; y
c) el tipo de pavimentación.
En el caso de los inmuebles rurales, la reglamentación general que dicte el Servicio Nacional de Catastro determinará los valores fiscales por hectárea de superficie de terreno. Dichos valores fiscales establecidos guardarán relación directa con la ubicación de los inmuebles dentro del municipio y las características de la zona.
La valuación fiscal de cada inmueble será aprobada por resolución de la Intendencia Municipal.