La ausencia de un marco jurídico
El gas natural no ha podido desarrollarse en el Paraguay, a pesar de las grandes ventajas que tendría que incorporar este combustible al país debido a la falta de un marco legal que favorezca la inversión privada en el sector energético y le otorgue una adecuada seguridad jurídica. Es preciso impulsar no solamente el ingreso del gas a la matriz energética nacional, sino también permitir la exportación de gas desde Bolivia y Argentina a los mercados de consumo del Brasil a través de territorio paraguayo. El marco legal debería regir el transporte y la distribución de gas, y la generación eléctrica por parte de productores independientes en centrales térmicas de ciclo combinado (CCGT).
Las leyes que afectan al desarrollo del sector son: 1. La ley del Gas; 2. La ley Eléctrica; 3. La ley de Concesión de Obras Públicas; y 4. La ley de Maquila. Excepto por la ley de Maquila, la inversión privada está impedida a causa de que en el sector del gas rige el monopolio de la estatal de petróleo, Petropar, y en el sector eléctrico, el monopolio de la estatal de electricidad, ANDE. A su vez, la ley de Concesión de Obras Públicas restringe la inversión privada por sus requerimientos ilógicos, como los de contar las licitaciones con un mínimo de tres ofertas válidas. Ello es aplicable a pequeñas obras viales, pero no en obras de energía, en las que muchas veces se cuenta solamente con una o dos ofertas.
A fin de revertir esta situación y ante el creciente interés de empresas privadas en invertir en la construcción de gasoductos en la región, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso para su estudio en carácter de urgente un proyecto de ley de transporte de gas por ductos que reglamenta la construcción y explotación de gasoductos.
La regulación de precios y condiciones, en general, ha demostrado ser irremediablemente ineficiente debido a los problemas de información y a las transacciones con los grupos de intereses. Por eso, en EE.UU. y la UE el sector del gas experimenta en la actualidad reformas estructurales tendientes a introducir la competencia. Sería conveniente, por tanto, considerar algunas modificaciones al referido proyecto de ley que favorezcan la competencia y permitan contar con una moderna y eficiente legislación para el sector. A continuación se indican los cambios principales al proyecto de ley del Poder Ejecutivo.
El papel del Estado
En el debate entre la regulación y la competencia, los estudios han demostrado que la mayor eficiencia y beneficios para los consumidores (precio y calidad) podrán alcanzarse en el sector del gas natural, mediante la apertura del mercado a la libre competencia, cuando sea posible. En EE.UU. y en la UE la desregulación y la liberalización en el sector eléctrico, del gas y las telecomunicaciones se están imponiendo a los distintos sistemas como exigencias para las interconexiones (EU Gas Directive, 1998).
El Paraguay debería asumir la liberalización y promover la creación de un mercado competitivo de gas en la región. El papel del Estado en el transporte de gas natural se limitaría así al control de las actividades vinculadas, a través de un Ente Regulador, que establecerá y fiscalizará entre otros el cumplimiento de las normas ambientales, técnicas, operativas y de seguridad, y dispondrá las medidas antimonopólicas que impidan la discriminación y los abusos de posición dominante en el sector.
La estructura del sector
El sector del gas en Paraguay debería estructurarse sobre la base de la integración vertical, estructura tradicional del sector, en la que una empresa puede estar a cargo de la producción, transporte y distribución y/o consumo de gas. En la construcción de los ductos podrán participar con equities (con acciones controlantes o no), los dueños de los pozos de gas (productores), los concesionarios de la distribución y los operadores de las centrales térmicas a gas (grandes consumidores). Las empresas de gasoductos no invierten en la construcción sin tener asegurada la venta de gas, sea como concesionarios de la distribución de una zona, como grandes consumidores o mediante contratos de largo plazo (15 años).
Los gasoductos internacionales suelen tener propietarios de los países exportadores e importadores, cuyas acciones les dan derechos proporcionales sobre la capacidad de los ductos. En muchos casos la propiedad del gas varía de punto en punto.
La estructura actual del sector eléctrico nacional es la integración vertical. La ANDE está en la generación, la transmisión y distribución de electricidad. Y en la liberalización del sector posiblemente se mantenga esta integración vertical.
La prohibición de integración vertical en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo podría dificultar la inversión debido a las dificultades para la coordinación y a la inseguridad que crea al transportista la falta de certidumbre en el suministro (producción) y en la venta del gas (consumo), y, a la inversa, los grandes consumidores (centrales térmicas) no tendrán certeza en el suministro del gas por el transportista. La prohibición también dificultará la participación de las centrales térmicas de Maquila de gas que son proyectadas juntamente con la construcción de los ductos correspondientes, como parte integral.
El Ente Regulador debe ser responsable del control y la aplicación de medidas para defender la competencia y evitar el monopolio y las conductas discriminatorias o abusos de posición dominante entre los agentes del sector (transportistas, productores y consumidores), así como otras distorsiones que podrían originar la integración vertical.
La concesión del transporte de gas
El transporte podría ser realizado mediante concesión, por licitación pública internacional y por un plazo de 20 años (prorrogable por 10 años más). La adjudicación se hará sobre la base de la mejor oferta de un canon anual a favor del Estado. El canon será por el uso de la servidumbre administrativa de gasoducto concedida por el Estado y estará calculado como un porcentaje de las inversiones o transacciones a realizar por el concesionario.
La concesión le otorgará al transportista el derecho de obtener sobre bienes del dominio privado y público (calles, plazas, rutas, caminos, puentes, ríos y demás) las servidumbres necesarias para la construcción de ductos y otras instalaciones del transporte de gas natural. La concesión no implicará exclusividad en ningún caso. El Estado podrá llamar a licitación la construcción de otros gasoductos, las veces que sea necesario, a simple solicitud de las empresas interesadas.
En el proyecto del Poder Ejecutivo no está claro cómo se adjudicará la concesión entre dos o más ofertas en una licitación, dado que no se establece el pago de un canon, ni se define el alcance de la concesión que se licita.
Las tarifas del transporte de gas
Las tarifas del transporte de gas y, en su caso, los peajes por el uso de las instalaciones por terceros deben fijarse libremente, dado que se mantendrá la competencia en el transporte de gas. Al no haber exclusividad ni monopolio, el precio del gas dependerá del valor de escasez del gas en el mercado, de la competencia potencial o efectiva y de la competencia de sustitutos cercanos (electricidad).
La competencia es superior a la regulación de precios, en razón de que los costos son más bajos y, en el mercado, la fijación de precios es más eficiente. En cambio, la regulación inevitablemente refleja la presión de los grupos de intereses. En EE.UU. la liberalización resolvió las grandes ineficiencias regulatorias y distorsiones de precios, con el resultado de un mejor servicio y menor precio para los consumidores.
El proyecto del Poder Ejecutivo establece que el Ente Regulador fijará las tarifas de transporte, porque al no existir integración vertical, el transporte es considerado con características de monopolio natural.
Obligatoriedad del servicio y libre acceso
En condiciones de competencia y en el transporte no es conveniente fijar la obligatoriedad del servicio, ni el libre acceso de terceros a los ductos del transportista, condiciones que suelen aplicarse en la regulación de los servicios públicos y sectores con características de monopolios naturales (transmisión y distribución eléctrica). En la distribución de gas el caso sería distinto. Pero en el transporte, los interesados deben negociar con el transportista las condiciones del suministro de gas y del uso de los ductos por terceros, mediante el pago de tarifas y de peajes acordados entre las partes.
La Ley de Maquila y el gas
La ley de transporte de gas debe permitir la construcción de gasoductos y el uso del gas para los efectos de la Ley de Maquila, sin mediar concesión o licitación. La Ley de Maquila, vigente en el país, prevé la posibilidad de importar gas de Bolivia o Argentina, transportarlo por ductos hasta una central térmica donde el gas será "maquilado" en electricidad, y luego exportar la energía eléctrica a los mercados del Brasil, utilizando las líneas de transmisión de ANDE existentes. La generación eléctrica estaría afectada así por un impuesto total del 1% al valor agregado en el proceso.
El proyecto de ley del Poder Ejecutivo debe adecuarse al transporte de gas en el marco de la Ley de Maquila, exceptuando a los proyectos de maquila de la necesidad de una concesión o llamado a licitación previa. La ley debe fijar el canon que abonarán los proyectos de Maquila para el transporte de gas por el uso de la servidumbre de gasoducto. Y el Ente Regulador fiscalizará el cumplimiento de las normas ambientales, técnicas y de seguridad.
Ing. Porfirio Cristaldo Ayala