La inversión en infraestructura es un elemento clave en el desarrollo y crecimiento de los países. Para el Banco Mundial (BM), un aumento del nivel de infraestructura de 1% incrementa temporalmente el crecimiento del producto interno bruto (PIB), entre 1% y 2% (Calderón y Serven, 2014). En cuanto a la inequidad, señala que la misma también disminuye con un aumento de la infraestructura pública porque amplía las oportunidades de producción y trabajo, valorizando bienes y propiedades y mejorando los prospectos de ingresos.
En el aspecto social, la infraestructura facilita el acceso a servicios de educación y salud, elevando el capital humano y ampliando el potencial de trabajo y calidad de vida. De esta forma la infraestructura se vuelve una herramienta valiosa para la reducción de pobreza (Calderón y Serven, 2014).
Desde hace décadas, América Latina y el Caribe (ALC) experimenta el debilitamiento del esquema basado en el desarrollo de la infraestructura, a través de la inversión pública. Los antecedentes que se desprenden del informe de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) dan cuenta que, en casi toda la década de los ochenta, el promedio anual del financiamiento estatal era de 3% del PIB, y una importante reducción de 1% del PIB se registró en la década de los noventa así como un repunte mínimo en el promedio de la inversión pública, de 1,3%, en los años 2000 y 2012.
De acuerdo con el organismo regional, la caída de la inversión pública en infraestructura de los mencionados períodos estuvo vinculada a la crisis de la deuda que afectó a la región, seguida de los profundos ajustes fiscales dispuestos para cumplir con los servicios de la deuda. La década de los noventa estuvo marcada por la importante participación privada en las inversiones de infraestructura. De hecho, el “boom” de las privatizaciones, los procesos de concesión y asociaciones público-privadas, motorizaron esta etapa.
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En los últimos casi diez años, la participación privada ha venido en claro aumento frente a la inversión pública. El documento del Banco Interamericano de Desarrollo “Construir oportunidades para crecer en un mundo desafiante” muestra que entre 2014 y 2018, los bancos comerciales han proporcionado aproximadamente US$ 73.000 millones de financiamiento, las entidades multilaterales de desarrollo aportaron US$ 12.400 millones, y las instituciones oficiales de otros países (que incluye a gobiernos, bancos estatales, agencias de crédito a las exportaciones u otros organismos públicos) otros US$ 12.400 millones. En tanto que las empresas privadas (incluyendo compañías prestatarias de servicios públicos, empresas de construcción y de ingeniería) contribuyeron con US$ 7.900 millones y los fondos de inversión o de infraestructura con otros US$ 11.000 millones.
La contracción de la inversión pública como porcentaje del PIB en los últimos años estuvo determinada por las políticas fiscales. Ante periodos de bajo crecimiento y ajuste fiscal, la tendencia de las medidas es la aplicación de recortes al rubro de gastos de capital. Por tanto, la menor intervención estatal ha sido una oportunidad para el sector privado. Aún existen factores que frenan su mayor incursión como los procesos burocráticos, la falta de incentivos y hasta la corrupción en los procesos licitatorios.
Infraestructura de Paraguay en el contexto regional
De acuerdo con estimaciones del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), la brecha de inversión en Paraguay es de aproximadamente US$ 21.000 millones. Este déficit aún se mantiene en niveles altos, pese al aumento sostenido que han tenido las inversiones públicas en infraestructura en los últimos años. El gobierno ha ejecutado en una década (2009-2019) alrededor de US$ 6.000 millones.
Como muestran los datos, la necesidad de inversión en Paraguay es aún muy alta. El requerimiento no es solo de nuevas obras, sino de mejoras estructurales de las ya existentes. Por tanto, el déficit de infraestructura, además de ser cuantitativo, es cualitativo.
En tal sentido, el Ranking del Índice de Infraestructura del Foro Económico Mundial 2019-2020, que mide el desempeño en los diferentes países, ubica a Paraguay en el puesto 99 entre un total de 141 países. De esta manera, el país se encuentra muy por debajo de Argentina (68) y Brasil (78). A nivel regional Chile, México y Uruguay se destacan por ocupar los primeros lugares como las economías más competitivas en la red de infraestructuras. En tanto que Panamá, Costa Rica y Paraguay son los países que registran un mayor avance en infraestructura, considerando el incremento de las inversiones. En el caso paraguayo, financiado, casi en su totalidad, con endeudamiento.
The Economist mantiene de manera actualizada el índice Infrascope, una herramienta de evaluación comparativa que evalúa la capacidad de los países para implementar asociaciones público-privadas (APP) sostenibles y eficientes en sectores clave de infraestructura, principalmente transporte, electricidad, agua y gestión de residuos sólidos.
A nivel mundial, Paraguay ocupa el lugar 45 con un puntaje de 52 sobre un máximo de 100 puntos en lo que respecta al entorno propicio para las asociaciones público-privadas en infraestructura. El ranking lo lidera Tailandia (80 puntos), Chile (79 puntos) y China (78 puntos).
En tanto que, en el contexto regional, Paraguay se ubica en el puesto 16 por encima de República Dominicana (50 puntos), Argentina (49 puntos), Barbados (37 puntos) y Venezuela (8 puntos). El país está distante de otros de la región como Chile, Colombia y Perú que con 79, 77 y 76 puntos, respectivamente, encabezan el índice de los países de América Latina y el Caribe que ofrecen el mejor ambiente para proyectos bajo APP.
Herramientas legales disponibles
La crisis sanitaria ha acelerado el agotamiento fiscal en Paraguay. El modelo de funcionamiento estatal basado en la generación de ingresos corrientes para responder a los gastos corrientes, así como la toma de deudas para el financiamiento del gasto de capital ha llegado a su punto de saturación. Esto, tras la medida de nuevos compromisos asumidos por el gobierno para enfrentar los impactos de la pandemia. De hecho, los intereses generados con las deudas asumidas durante la crisis sanitaria han aumentado de manera considerable, presionando las cuentas públicas. Pasaron de alrededor de US$ 710 millones a aproximadamente US$ 900 millones por año.
Actualmente, ya no se cuenta con espacio para tomar nuevas deudas sin poner en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. A este hecho se suma la falta de recursos genuinos para financiar proyectos de inversión. Muestra de ello ha sido la nota enviada, semanas atrás por el Ministerio de Hacienda al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) donde se solicita la suspensión hasta el 31 de diciembre de 2020 de cualquier llamado a licitación de obras financiadas con recursos genuinos del Estado.
La incapacidad de financiamiento con fondos propios no se ha generado durante esta pandemia. La misma se originó en el 2012, tras el aumento salarial de 30,8%, en promedio, aprobado a favor de los empleados públicos. Esta decisión parlamentaria provocó un quiebre en el resultado fiscal, que desde entonces no ha podido ser revertido, pese a normativas implementadas como la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Antes del 2012, la inversión en infraestructura no formaba parte de las prioridades del Gobierno.
En Paraguay existen las herramientas para impulsar proyectos de infraestructura bajo otro esquema que no sea el endeudamiento. La participación privada está abierta para los proyectos de obras. De hecho, varios de estos esquemas de financiamiento han sido utilizados, pero sin éxito debido a una serie de problemas, principalmente, vinculados a la falta de capacidad institucional. Entre las modalidades de contratación para la inversión pública se encuentran:
- La Ley Nº 5102/13 “De promoción de la inversión en infraestructura pública y ampliación y mejoramiento de los bienes y servicios a cargo del Estado”, más conocida como “Ley de Alianzas Público-Privadas” (APP).
- La Ley N° 5.074/13 y Ley N° 5.396/15 “Que establece modalidades y condiciones especiales y complementarias a la Ley Nº 1.045/83 Que establece el régimen de Obras Públicas”, mejor conocida como “Proyectos Llave en Mano”.
- La Ley N° 2.051/03 “Contrataciones Públicas” o las realizadas como parte de las obras públicas tradicionales.
- La Ley Nº 1618/00 “De Concesiones de Obras y Servicios Públicos” dentro del marco regulatorio de las licitaciones.
- La Ley N° 3.009/06 “De la producción y transporte independiente de energía eléctrica”.
- La Ley N° 117/91 “De inversiones” o más conocida como “joint ventures”.
Al considerar uno de los esquemas de financiamiento citados, se observa que, por ejemplo, desde la vigencia de la Ley de APP, se han desestimado 25 proyectos de iniciativas privadas y públicas, conforme a datos del portal digital APP.GOV.PY
El único proyecto actualmente en ejecución bajo APP es la ampliación y duplicación de las rutas nacionales 2 y 7, tramo Ypacaraí – Coronel Oviedo (PY02) y Coronel Oviedo - Km 183 (PY07). El monto de la obra de iniciativa pública asciende a US$ 507 millones. Además, están en estudio otros seis proyectos por aproximadamente US$ 1.374 millones.
Lo anterior muestra un estado con limitada capacidad de gestión y sobreevidencia la exagerada burocracia que representa para el privado participar en iniciativas del sector público. Este hecho significa un sobre costo para los inversionistas interesados, quienes terminan reconsiderando sus intenciones de cerrar acuerdos con el estado, afectando los beneficios socioeconómicos que traerían para el país la apuesta en infraestructura.
Finalmente, la pandemia se ha convertido en la oportunidad de cambiar el modelo de estado. El mismo que ha perdido su capacidad de financiar infraestructura a través de recursos obtenidos con deuda y responder a otras demandas de su población como los servicios básicos de calidad.
La paralización de obras en una situación donde la economía necesita de estímulos para recuperarse, no se presenta siquiera como una posibilidad. Por tanto, urge que el estado desarrolle marcos jurídicos que potencien el interés del capital privado, apueste por la innovación, acorte los procesos y, sobre todo, brinde y blinde reglas claras para generar el clima de negocios que ayude al crecimiento y desarrollo del país.
Paraguay, al igual que un gran porcentaje de los países de la región, se enfrenta hoy ante el desafío de hallar nuevas alternativas de financiamiento. El modelo actual se encuentra atravesando una profunda crisis.
Urge que el estado desarrolle marcos jurídicos que potencien el interés del capital privado, apueste por la innovación, acorte procesos y brinde reglas claras para generar el clima de negocios que ayude a la expansión del país.