Visto que la Ley N° 3009/2006, “De la producción y transporte independiente de energía eléctrica”, ya desmonopolizó “legalmente” a la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) en el año 2006 a través de la creación de un marco legal complementario a la Ley N° 966/1964 (Ley de la ANDE), otorgando licencias para la producción de energía ERNC/hidráulica y transporte de energía bajo el gobierno de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), por tanto, el hecho histórico anunciado es una falacia.
Bajo el gobierno del Dr. Federico Franco se dictaron los decretos reglamentarios de la Ley N° 3009/2006, los Decretos N° 9676/2012 (14/09/2012) y N° 9829/2012 (03/10/2012), sin que ninguno lograra incorporar nuevas fuentes de generación. El único logro de la Ley N° 3009/2006 fue amparar la Resolución N° 1/2022 dictada por el Consejo Nacional de la Producción y Transporte Independiente de Energía Eléctrica (CONAPTIE), autoridad de aplicación de dicha ley, otorgando una licencia de cogeneración para un agente privado, Paracel S.A., localizada en el departamento de Concepción, localidad de Zapatero Cué. Hasta la fecha, la Ley N° 3009/2006 no ha generado 1 kWh.
Historial legislativo y el marco normativo actual
Luego han sobrevenido otros intentos: bajo el gobierno de Mario Abdo Benítez, en el año 2023, se promulgó la Ley N° 6977/2023 (26/01/2023) con su Decreto Reglamentario N° 1168 (12/02/2024), sin lograr incorporar ninguna fuente de generación ERNC.
En su primer intento, bajo el gobierno de Santiago Peña, el 02/08/2024 se promulgó la Ley N° 7299/2024, modificatoria de la Ley N° 3009/2006. El fin de esta ley sería previsible: si en 18 años no tuvo los resultados esperados, simples modificaciones de forma la llevarían al mismo resultado. A la fecha, tampoco ha generado 1 kWh.
En su segundo intento, el gobierno de Santiago Peña, el 07/08/2025, promulgó la Ley N° 7599/2025, que deroga totalmente la Ley N° 6977/2023 dictada en el gobierno anterior, y emerge la ley que dice poner fin al monopolio de la ANDE en la venta de energía, según el Gobierno.
Así, el sector eléctrico, dentro del “nuevo contexto de venta de energía” e inserción de nuevas fuentes de generación ERNC y transportistas privados, se encuentra regido por la añosa Ley N° 3009/2006 y su estrenada modificatoria Ley N° 7299/2024, además de la novel Ley N° 7599/2025. De estas dos primeras leyes no podrían esperarse resultados positivos, visto que, de la observación de la Ley N° 3009/2006, que hoy ya cuenta con 20 años, y su modificatoria Ley N° 7299/2024, que no abordó los problemas de fondo, los resultados esperados saltan a la vista: no habrá nueva generación ERNC bajo el amparo de las leyes 3009 y 7299.
A partir de este punto enfocaremos nuestro análisis en verificar si la Ley N° 7599/2025, “De la modernización del régimen que regula y fomenta la generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables no convencionales (ERNC) no hidráulicas”, se ajusta a los estándares del negocio eléctrico. Cabe resaltar que la ley derogada 6977/2023 tenía los mismos objetivos.
Básicamente se deben verificar:
- Las condiciones generales.
- Las reglas para los autogeneradores.
- Las reglas para los cogeneradores.
- Las reglas para los generadores.
- Las reglas para los exportadores.
Análisis de las condiciones generales de la Ley 7599/2025
Como condiciones generales (1), podemos identificar que ambas leyes poseen idéntico objeto (Art. 1°), sin cambios sustanciales. De hecho, ninguna de ellas aborda la comercialización como tema de fondo, que continúa bajo el régimen de la Ley N° 966/1964, es decir, de la ANDE.
Lo más relevante lo encontramos en el Art. 3°, incisos 7 y 8, de ambas leyes, que promueven la participación privada para la producción y comercialización en un ambiente de libre competencia en contratos de generación ERNC.
Lo sustancial de la Ley N° 7599/2025 es que elimina la remuneración basada en el costo medio de generación de la ANDE y establece que será la autoridad de aplicación quien fije la tarifa de referencia (Art. 4°, inc. 22) anual basada en informes técnicos de la ANDE, la cual sirve de base para el ajuste anual de los contratos de conexión y suministro de energía eléctrica (Art. 4°, inc. 22). Se establece también la tarifación en punta y fuera de punta. Esta tarifación es un cambio sustancial, pero hubiera sido correcto que sea la autoridad de aplicación quien fije la tarifa de referencia con independencia de la ANDE, de tal modo que sea un instrumento para promover la inserción de autogeneradores y cogeneradores ERNC para suministro a la ANDE y a concesionarias. La dependencia de la ANDE la deja nuevamente en la función de ser juez y parte interesada.
La novedad de tarifas binómicas podría incentivar la instalación de sistemas de almacenamiento de energía (Art. 4°, inc. 36), pero debería ir de la mano de la independencia en la fijación de la tarifa de referencia, pues el sistema de almacenamiento de energía es por lo general un accesorio a la instalación de las fuentes de generación ERNC.
Otra novedad (Art. 4°, inc. 31) es la creación de la categoría del gran consumidor de ERNC para usuarios con demandas iguales o superiores a 30 MW, que podría ser abastecida en parte por los generadores privados; sin embargo, el valor de 30 MW es muy elevado, lo que minimizará la cantidad de grandes consumidores que podrían comprar energía ERNC. Más adelante nos explayaremos nuevamente sobre esta nueva categoría, que per se no tiene sentido en su existencia como tal.
Para el caso de los exportadores de energía ERNC, conforme a los Arts. 40 y 41, estos agentes privados son obligados a ceder sus inversiones de refuerzo de red del Sistema Interconectado Nacional (SIN) a la ANDE, es decir, a su propio eventual competidor, quien podría eventualmente (Art. 9°, cancelación de licencia) exportar su energía propia, lo cual hace imposible de entender el modelo de competencia implementado.
Para el caso de los generadores ERNC (Art. 35), la ley también exige ceder el 100% de las obras de refuerzo de red del SIN a la ANDE en los casos de alimentación a un gran consumidor. Podría pensarse que nos encontramos ante una posible situación de apropiación indebida y competencia desleal (pues todos los consumidores cautivos de alguna manera amortizan o han amortizado los refuerzos de red del ente gubernamental), legalizada por la ley. Más adelante nos explayaremos sobre el tema.
Reglas para autogeneradores y cogeneradores
En lo que respecta a los autogeneradores ERNC, ambas leyes regulan en el Art. 11 las condiciones para este tipo de generador. Las condiciones de suministro son las mismas: para potencias de hasta 1 MW (Art. 8°), la ANDE o la concesionaria de la zona se hallan compelidas a comprar la energía si les fue ofertada, y la porción que supera 1 MW es optativo comprarla.
Es decir, como modalidad de negocio, difícilmente una persona física o jurídica invertiría en equipamientos para generar por encima de 1 MW ante la incertidumbre de la venta de su energía, amén del elevado costo inicial y de los refuerzos de red que debe realizar a su costo (Art. 15).
Según la ley, conseguirían recuperar en dos años el 50% del valor invertido en las obras de refuerzo de red al SIN o a la concesionaria, lo que en la práctica difícilmente ocurriría y sería mucho menor el valor recuperado, quedando la diferencia no recuperada en beneficio de la ANDE o de la concesionaria. Nuevamente nos encontramos ante casos de transferencias forzosas legalizadas por la ley, donde un particular debe ceder parte de sus inversiones a la ANDE o a otro privado, como es el caso de ceder a la concesionaria.
En los casos en que el autogenerador suministre a un gran consumidor, los costos del refuerzo de red al SIN son 100% a cargo del autogenerador y 100% sin devolución, encareciendo el precio del autogenerador, siendo imposible para este competir con la tarifa de la ANDE, puesto que aquí no se aplica la tarifa de referencia y sí un precio pactado entre ambas partes (contrato de compraventa), además de la existencia del peaje (Art. 4°, inc. 21) pagado por el gran consumidor, lo que agravaría la negociación.
Sobre la remuneración (Art. 13) del autogenerador para suministros a la ANDE o a una concesionaria, ambas leyes determinan que se aplica la tarifa de referencia excluida del marco legal de contrataciones, y que la energía resultante es reconocida como un crédito en la factura emitida que puede ser negociado con terceros conforme a las reglas de la autoridad de aplicación.
La parte negativa que contempla la ley actual, y que ya contemplaba la ley derogada, es que, de persistir un saldo positivo a favor del autogenerador por un período superior a 6 meses, tendrá derecho a la retribución monetaria. Es decir: ¿quién es el inversionista que invertiría en ser autogenerador para percibir recién luego de 6 meses la retribución por la energía inyectada?
La única modificación sustancial incorporada en la Ley N° 7599/2025 es la libertad del precio de compraventa que pueden pactar el autogenerador con el gran consumidor. Sin embargo, será muy difícil que el autogenerador pueda ofertar un precio menor que la tarifa de venta de la ANDE por diversas razones, entre ellas:
- Todos los usuarios cautivos de alguna forma han participado del pago de las obras de refuerzo de red realizadas por el ente gubernamental o por las concesionarias.
- El elevado costo de infraestructura inicial para el autogenerador.
- La incertidumbre del precio de compraventa que permita al autogenerador la recuperación a corto o mediano plazo de los gastos incurridos para el suministro a un gran consumidor.
- En los casos de suministro a la ANDE o a una concesionaria vía contratos de largo plazo (30 años, Art. 16), aun así existirían incertidumbres en el despacho del autogenerador, visto que el ente gubernamental controla y concentra las reglas de despacho. Por estas razones, el autogenerador no podría competir con el ente gubernamental.
Tanto la ley derogada 6977/2023 como la nueva 7599/2025 establecen las condiciones en los mismos artículos, del 17 al 22. Una de las escasas modificaciones es que la actual permite el suministro a los grandes consumidores ERNC.
Las condiciones de suministro son las mismas: para potencias generables de hasta 1 MW, la ANDE o las concesionarias de la zona se hallan compelidas a comprarla si les ha sido ofertada, y la porción que supera 1 MW es optativo tomarla a su conveniencia, aplicándose la tarifa de referencia (Art. 4°, inc. 22; Art. 19), que se encuentra excluida del marco legal que regula las contrataciones del sector público. Se pueden pactar contratos de hasta 30 años (Art. 22).
En los casos de suministro a un gran consumidor, las partes pueden formalizar el precio (Art. 19) y los derechos y obligaciones a través de un contrato de compraventa, siendo esta la principal modificación (Art. 22).
Se citan a continuación algunos puntos legislados que merecen atención:
Ante suministro a la ANDE o a una concesionaria:
- Los costos de las obras de refuerzo de red del SIN o de la concesionaria, incluyendo el sistema de medición y liberación de la franja de servidumbre, serán con cargo y costo al cogenerador (Art. 21). Por los gastos incurridos en refuerzos de red y del sistema de medición está prevista la devolución del 50% mediante descuentos del 20% de la facturación, hasta en dos años o lo que ocurra primero, por la ANDE o por la concesionaria. En la práctica, el valor devuelto será muy inferior al 50% y el saldo no devuelto queda en beneficio del patrimonio de la ANDE (apropiación legal forzada) o de la concesionaria. (Obs.: el artículo de la ley dice autogenerador y debe decir cogenerador). Aquí se presenta una situación inédita: la ley obliga al cogenerador a ceder a una concesionaria privada sus inversiones, es decir, de un particular (cogenerador) a otro particular (concesionaria), cuando esto podría haber quedado a arreglo de partes, pues se trata de privados.
- Los costos de la liberación de la franja de servidumbre e indemnizaciones son 100% a cargo del cogenerador.
- Falta de independencia de la autoridad de aplicación en la determinación de la tarifa de referencia y del peaje. Lo hace basado en el informe técnico y recomendación de la ANDE (Art. 4°, incs. 7 y 8).
- Concentración de las reglas de despacho en la ANDE, poco clara y sin incentivos para el despacho de las fuentes según la ley.
Ante suministro a un gran consumidor:
- Las obras de refuerzo de red deben ser cubiertas al 100% a cargo del cogenerador, sin devolución parcial (Art. 21). En este punto cabe resaltar y hacer el siguiente análisis basado en criterios de similitud: si por las obras de refuerzo de red que efectúa un cogenerador (privado) para llevar energía a un gran consumidor (privado) son 100% con cargo al cogenerador y son 100% sin devolución, nos preguntamos entonces: ¿por qué la ley otorga a la concesionaria (privada) el derecho a quedarse con el beneficio no devuelto (devolución parcial) de los gastos incurridos por el cogenerador (privado)? ¿Por qué, tratándose ambos de agentes privados, en un caso no devuelve nada (caso generador - gran consumidor) y en otro hace una devolución parcial (caso generador - concesionaria)? ¿Cuál es la diferencia entre ambos privados y cuáles han sido los criterios adoptados? Cuanto menos, podemos colegir que existen incoherencias de criterios.
- El precio de venta de la energía se formaliza a través de un contrato de compraventa (Art. 19).
Como puede verse, los costos en que incurren los cogeneradores son muy elevados, lo que dificulta la recuperación de las inversiones a corto o mediano plazo —aun en situaciones de contratos de largo plazo (30 años) formalizados con la ANDE o una concesionaria—, sujetos a reglas de despacho dictadas y controladas por el ente gubernamental (ANDE), lo cual hace imposible determinar el precio que asegure el retorno del capital invertido más el costo operativo y la rentabilidad. En síntesis, cuando el suministro es para un gran consumidor, sería imposible para el cogenerador competir con la tarifa de la ANDE, sumado a esto el peaje que debe pagar el gran consumidor por el uso de la red de la ANDE (Art. 4°, inc. 21).
En conclusión, la sumatoria de costos de inversión, la carencia de reglas de despacho, la falta de independencia de la autoridad de aplicación en la determinación principalmente de la tarifa de referencia y del peaje, y la apropiación de las inversiones son las razones más fuertes por las cuales muy difícilmente puedan surgir agentes privados cogeneradores en el sistema eléctrico paraguayo, o ser muy escasos.
Marco regulatorio para generadores y distorsiones del modelo
Está reglado en los artículos 23 al 36 en la Ley N° 7599/2025, y en la ley derogada del 23 al 26. El generador ERNC podrá suministrar energía a la ANDE, a una concesionaria o a un gran consumidor (Art. 23).
Ante suministro a la ANDE:
La adquisición de la energía por parte de la ANDE proveniente de generadores ERNC se halla legislada de manera particular en los artículos 24 al 34, y es aquí donde encontramos los mayores cambios, entre otros:
- La ANDE podrá formalizar contratos de suministro de hasta 30 años vía Licitación Pública Internacional para adquisición de energía (Art. 24), con o sin sistemas de almacenamiento de energía (Art. 25).
- Las licitaciones que la ANDE convoque deben ser en función de requerimientos previstos en el Plan Maestro de Generación de la ANDE. En otras palabras, la autoridad de aplicación tiene una función meramente fiscalizadora, no pudiendo impulsar la generación por sí misma; carece de rol activo y regulador del sector (Arts. 2°, 7°, 25). Tampoco está facultada a supervisar la ejecución del fideicomiso (Art. 33).
- La ANDE garantiza el pasivo del fideicomiso constituido para el pago de la adquisición de energía proveniente de generadores ERNC/sistemas de almacenamiento de energía a la ANDE (Art. 25).
- La ANDE no está facultada a exportar energía proveniente de fuentes ERNC (no está reglada, por tanto está prohibida), quedando a cargo de los exportadores ERNC.
Hasta aquí podemos afirmar que cuesta entender qué tipo de modelo de sector eléctrico implementaron el Ejecutivo y el Legislativo, siendo una especie de mezcla de agencia compradora con escaso mercado mayorista sin autoridad reguladora.
El rol de establecer el “procedimiento para la elaboración de los precios de referencia” para la adquisición de energía ERNC tal vez constituye su limitada atribución más importante (Art. 26). Por otro lado, observamos un rol muy pasivo, limitándose a incluir los requerimientos y criterios en los pliegos de bases y condiciones, perdiendo posteriormente cualquier intervención activa dentro del sector eléctrico (Art. 29).
Ante suministro a una concesionaria:
Está reglada en los Arts. 35 y 36 la adquisición de la energía proveniente de generadores ERNC a concesionarias y grandes consumidores.
Con las concesionarias del servicio público, los generadores ERNC podrán suscribir contratos de conexión y suministro de hasta 30 años (Art. 35; Art. 4°, inc. 27). En dicho contrato se establecerían los refuerzos de red, entendiéndose que existe libertad de negociación, pues nada está reglado en cuanto a los refuerzos de red dentro del área de emplazamiento de una concesionaria (Art. 35).
Por un lado, no se aplica la tarifa de referencia (Art. 4°, inc. 22) a pesar de que se trata de un servicio público, pues no está establecido, como tampoco están sometidos al marco legal de las licitaciones públicas; tan solo se aplican los lineamientos generales establecidos por la autoridad de aplicación (Art. 4°, inc. 27; Art. 35). La tarifa de referencia es aplicable a los casos de inyección de energía proveniente de autogeneradores y cogeneradores para suministro a la ANDE o a una concesionaria (Art. 7°, inc. 8; Art. 4°, inc. 22).
Resulta inédito el modelo implantado, pues, estando las concesionarias sometidas a las leyes del servicio público, no se precautela el modelo de competencia en defensa de los usuarios cautivos. Igualmente, el fideicomiso constituido es solo para el pago a los generadores ERNC que suministran energía a la ANDE, dejando en un estado de desigualdad e inseguridad financiera (de recibir pagos puntuales) a los generadores ERNC que suministran energía a las concesionarias, amén de que podría presentarse el caso teórico de que un generador ERNC de gran capacidad suministre al mismo tiempo energía a la ANDE y a una concesionaria.
Imaginemos la situación cuando un generador ERNC se presenta a una licitación para suministrar energía a la ANDE o a una concesionaria: ciertamente los precios ofertados serán muy diferentes. Por un lado, el pago de la ANDE estaría garantizado por un fideicomiso que presenta menores riesgos y, por tanto, menores precios; y el pago de la concesionaria, al no estar garantizado, hará que los precios ofertados sean muy diferentes y sustancialmente mayores para la concesionaria, por lo que las concesionarias optarán por comprar siempre energía de la ANDE. Si bien existe libertad de la concesionaria para negociar un contrato de conexión y suministro de energía con un generador ERNC (Art. 35; Art. 4°, inc. 27) de hasta 30 años por un precio menor que la energía proveniente de la ANDE, muy difícilmente eso ocurrirá, pues el generador ERNC y la concesionaria deben negociar y ejecutar las obras de refuerzo de red (Art. 4°, inc. 27).
Ante suministro a un gran consumidor:
Está reglada en los Arts. 35 y 36 la adquisición de la energía proveniente de generadores ERNC a concesionarias y grandes consumidores.
Los grandes consumidores podrán suscribir contratos de compraventa con los generadores ERNC (Art. 4°, incs. 30 y 31), debiendo suscribir contratos de transporte con la ANDE o la concesionaria de la zona (Art. 35); en otras palabras, el contrato de transporte busca establecer el uso de la red y el pago del peaje.
Cuando sean necesarios refuerzos de red del SIN, correrán estos gastos por cuenta y cargo de los generadores ERNC (Art. 35), por lo que, al elevarse los costos del generador ERNC, se hará imposible la competencia de precios entre la tarifa de la ANDE y el precio de venta del generador ERNC al gran consumidor.
La categoría de gran consumidor ERNC (igual o superior a 30 MW) es muy elevada, cuando en realidad el margen de inclusión en la categoría debió haber sido mucho menor para generar un mercado eléctrico; tal vez pudo haber sido igual o superior a 2 MW. En realidad, la categoría de gran consumidor de ERNC es una categoría que no tiene sentido lógico de existencia: bastaría que cualquier consumidor que consuma, por ejemplo, 2 MW o más pudiera comprar cualquier monto de energía de cualesquiera fuentes de generación existan, pudiendo ser un mix de la ANDE y de un autogenerador, de un cogenerador o de un generador ERNC, es decir, se formalizarían varios contratos. Estos consumidores, considerando su naturaleza, podrían llamarse consumidores libres y no gran consumidor ERNC. Lo único que no hizo la ley en este caso fue precisamente fomentar la comercialización y la competencia (Art. 3°, incs. 7 y 8).
Por todas estas razones, será casi imposible que la Ley N° 7599/2025 promueva la inserción de generadores ERNC que suministren energía a grandes consumidores.
Finalmente, con respecto a los generadores ERNC, podemos expresar que el modelo implementado padece de innumerables inconsistencias, lo que dificultará su inserción, tanto para suministro de energía a las concesionarias de la zona como a los grandes consumidores ERNC.
Condiciones para exportadores e inconsistencias finales del modelo
Está reglado en los artículos 37 al 43 de la Ley N° 7599/2025. Un punto que merece atención es que las obras de refuerzo de red, ampliación y liberación de la franja de servidumbre corren por cuenta y cargo de los exportadores, siendo obligados a transferir las obras al patrimonio de la ANDE. Esta condición encarecería su tarifa ofertada en el exterior sobre fuerte presión de los incentivos del país importador, lo cual le resta competitividad. Estamos ante un caso de “apropiación legal”, pues la ANDE podría utilizar dichas infraestructuras para exportar energía propia ante un caso, por ejemplo, de la pérdida de la licencia del exportador ERNC (Arts. 40 y 41).
Si por un lado se garantiza el libre acceso a la red (Art. 44) a todos los tipos de fuentes de generación ERNC (autogenerador, cogenerador, generador y exportador ERNC), se otorga a la ANDE la facultad de determinar el peaje (Art. 45) por el uso de sus redes, incluso de las concesionarias privadas donde no tendría intervención, lo que resulta inédito.
Así también resulta inédito que el ente que determina el peaje también opere el sistema y fije las reglas de despacho; es decir, encontramos una concentración de roles esenciales en un solo ente (ANDE), que es equivalente a un monopolio. Normalmente estas cuestiones son determinadas por una autoridad rectora gubernamental, que revisa periódicamente los costos por el uso de la red, como ocurre en cualquier sistema eléctrico desmonopolizado o sujeto a una autoridad rectora.
En el caso del peaje cobrado a los grandes consumidores (Art. 45), resulta llamativo que, siendo el objeto de la ley el fomento (Art. 1°) de fuentes ERNC, establecer un peaje a los grandes consumidores ciertamente no se compadece con el objeto de la ley, habida cuenta de la crisis energética que se avecina.
Con respecto a las situaciones de déficit o superávit de energía (Art. 46) de las fuentes ERNC, ha sido previsto en la ley que se reglamentará, entendiéndose que debe hacerse vía decreto del Poder Ejecutivo, cuando en realidad debería ser menos burocrática y resolverse estas cuestiones vía resoluciones por medio de alguna autoridad rectora gubernamental.
Finalmente, con respecto a los incentivos (Arts. 47 y 48) otorgados a las fuentes de generación ERNC, juzgamos que debe abordarse en un análisis comparado y específico, razón por la cual se omiten comentarios al respecto. Sin embargo, podemos ver que los incentivos tan solo se aseguran con fuerza de ley para la etapa preoperativa, y nada está asegurado para la etapa operativa.
Podemos concluir que la Ley N° 7599/2025 ha implementado un modelo de sector eléctrico, por cierto, muy extraño y con escasa probabilidad de eficacia para fomentar la inserción de autogeneradores, cogeneradores, exportadores y grandes consumidores de ERNC, debido a las innumerables inconsistencias técnico-legislativas.
Sin miedo a equivocarnos, podemos afirmar que la única eficacia que tendrá la ley será para la inserción de generadores ERNC para suministro a la ANDE en los casos de convocatorias a través de Licitaciones Públicas Internacionales, pues en estos casos en realidad se dispersa el riesgo empresarial de estos “agentes privados” y no habrá competencia entre generadores como en un ambiente de mercado, sino que existirá competencia de oferentes tratando de vender un producto cuyo pago mensual está asegurado por un fideicomiso proyectado a 30 años. Es decir, será nada más un producto que se vende o se compra en un estado de necesidad.
Se resalta también que las atribuciones y funciones de la autoridad de aplicación son muy escasas y pasivas, implementándose un modelo que migra del modelo de comprador único (ANDE) a un modelo de agencia compradora “dominante” (ANDE+) con escaso mercado mayorista y sin una verdadera autoridad de control.
(*) Luis Villordo, ingeniero electricista y expresidente de la ANDE.