Paraguay ante la oportunidad y el desafío de concretar una profunda reforma del Estado

La necesidad de una reforma estructural del Estado es un hecho en Paraguay. La pandemia del covid-19 puso en relieve la urgencia por modificar el actual funcionamiento del aparato estatal. El mismo que hace décadas está socavado por una mala calidad del gasto. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estimó que Paraguay desperdicia alrededor del 3,9% del producto interno bruto (PIB), unos US$ 1.600 millones, por su ineficiencia en el gasto público. Esta pérdida de recursos está explicada, principalmente, por pago de salarios a funcionarios e ineficiencias en compras, etc.

Funcionarios públicos, una pesada carga en la estructura de gastos de la nación, aparecen   junto al presidente Mario Abdo Benítez, tras  la grave crisis política por la firma del entreguista acta bilateral de Itaipú, que casi ocasiona su  destitución.
Funcionarios públicos, una pesada carga en la estructura de gastos de la nación, aparecen junto al presidente Mario Abdo Benítez, tras la grave crisis política por la firma del entreguista acta bilateral de Itaipú, que casi ocasiona su destitución.

La pérdida de los recursos es explicada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), especialmente, por pagos de salarios así como por las ineficiencias potenciales en el rubro de compras y en transferencias de subsidios. En tal contexto, a finales de marzo último, el Poder Ejecutivo anunció el inicio de una serie de mesas de diálogo entre los tres Poderes del Estado y la sociedad civil, para consensuar una reforma estructural del Estado. Los ejes que marcarán el proceso son: generar nuevas fuentes de ingresos para ampliar la intervención estatal y mejorar el gasto público. En paralelo se conformó la Comisión Bicameral de Reordenamiento de la Estructura del Estado, que a su vez trabajará sobre tres pilares: Iniciativa del Poder Ejecutivo, iniciativas parlamentarias y reforma de salud.

Al desglosar los componentes de la reforma estructural, el Ministerio de Hacienda alista una serie de proyectos de leyes que serán presentados en las próximas semanas. Entre las propuestas se destacan una renovada normativa de servicio civil, que establecerá nuevos mecanismos de ingreso a la función pública como la meritocracia. Además, se buscará la aprobación de una ley que ordenará la estructura del Estado, en principio, dentro del Poder Ejecutivo. A decir, la cantidad de direcciones departamentales y otros temas administrativos.

Otro proyecto de igual importancia y que será retomado es el de la reforma de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD). Con la modificación se apunta a ampliar la capacidad de acción de la banca de segundo piso, para una mayor cobertura crediticia y de acceso a otros sectores que conforman el engranaje económico del país.

Antes de la crisis sanitaria

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La modificación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es otra propuesta que figura como parte del paquete de reformas. De hecho, antes de la crisis sanitaria era prioridad para la cartera de Hacienda que ya contemplaba, entre otros puntos, que el déficit fiscal del sector público, no sería mayor al 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB). Así también, se proponía que el incremento del gasto corriente primario del sector público no podría exceder a la tasa de inflación interanual más el 2%.

La modificación de la LRF incorporaba igualmente la prohibición de incrementos salariales al año siguiente de haber aplicado la cláusula de excepción, es decir, de un déficit mayor al 1,5% del PIB. Y en caso de emergencia nacional, si la proyección de crecimiento del año es inferior al 50% del promedio de los últimos años (por definir), el déficit podrá ir hasta 3%, sin necesidad de solicitar al Congreso una ley especial. El retorno al tope de 1,5% se deberá dar en un plazo no mayor a dos años. Estas últimas excepciones ya se contemplaban en la Ley de Emergencia Económica, pero fueron eliminadas en el Congreso Nacional.

¿Qué revelan los datos fiscales? ¿Van en sintonía con las reformas propuestas?

Desde 1989, Paraguay atravesó por tres reformas, todas vinculadas a la estructura impositiva del país. La primera en el año 1991, cuando se buscó simplificar el sistema impositivo, e incrementar la recaudación mediante la implementación del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

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La segunda reforma ocurrió en 2004. En ese año se promulgó la Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal, que introdujo una reducción general de tasas. Por ejemplo, la del Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios (Iracis), que pasó de 30% a 10%.

Y la tercera se concretó el año pasado, con la Modernización y Simplificación del Sistema Tributario.

Entre otros puntos contempló la unificación del Impuesto a la Renta Comercial, Industrial y de Servicios (Iracis) y el Impuesto a las Rentas de las Actividades Agropecuarias (Iragro), creándose así el Impuesto a la Renta Empresarial (IRE). Además comenzaron a regir algunas limitaciones en el Impuesto a la Renta Personal (IRP), reajustes al Impuesto al Valor Agregado así como un aumento en la tasa de ciertos productos alcanzados por el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). El objetivo de esta reforma tributaria apuntaba a priorizar los impuestos directos sobre los indirectos y, de esa manera, aumentar la recaudación por una mayor formalización.

Planilla salarial absorbió 87% de ingresos tributarios

Al observar la composición de los ingresos tributarios de Paraguay, el IVA y el IRACIS representaron el 88% del total de recaudación tributaria del país al cierre de 2019. Y pese a que las finanzas públicas se rigen bajo las limitaciones de la LRF, la planilla salarial absorbió alrededor del 87% de los ingresos tributarios del país, en 2019. Además, la remuneración al personal representa alrededor del 40% del gasto total de la administración central. Este porcentaje es superior al promedio destinado en América Latina y el Caribe (ALC), que se ubica en torno al 29%.

La rigidez que representa este tipo de gasto podría generar problemas de sostenibilidad, más aún en coyunturas como las que se vive actualmente. De hecho, la crisis sanitaria ha presionado de manera adicional las finanzas públicas, ya debilitadas por la alta demanda del componente salarial.

Para el Banco Mundial (BM), el elevado gasto salarial es el resultado de altas remuneraciones en lugar de exceso de empleados. De hecho, entre 2014 y 2016, los empleados públicos de Paraguay representaban alrededor del 10,9% del total de funcionarios, considerablemente por debajo del promedio de ALC (17%). Esta conclusión la encuentra también el BID. Es más, la brecha salarial entre un empleado público y un trabajador privado ronda el 30%. Esto, considerando que el salario de un funcionario, en promedio, asciende a G. 4.220.692 frente a los G. 2.417.451, que percibe un empleado del sector privado, según la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).

Beneficios se duplicaron en una década

De acuerdo a los datos procesados y analizados por la consultora MF Economía, los beneficios adicionales del sector público -remuneraciones extraordinarias, adicionales, subsidio familiar y otros- se han duplicado en más de una década. Al considerar el acumulado, es decir, los recursos destinados desde el 2008 al 2018, la suma asciende a unos US$ 3.314 millones, lo que representa un 9% del PIB. Gran parte de estos recursos hubieran permitido no solo calzar el Presupuesto General de la Nación, sino financiar proyectos de infraestructura y otros programas sociales.

Gasto en salud y educación: Materias en larga espera

Al hablar del sistema sanitario y educativo existente en nuestro país, los datos revelan que son altamente deficientes. Esto, desde el punto de vista de la infraestructura, así como de la calidad, utilidad y sobre todo de la disponibilidad de estos servicios.

El peso del gasto público en salud con respecto al gasto total es un indicador de la prioridad que tiene la salud en el presupuesto del país. Entre el año 1995 y 2014, en Paraguay, la participación del gasto en salud se ha incrementado, ubicándose en alrededor del 20% del gasto público total. Sin embargo, el gasto privado en salud continúa siendo superior al público.

Datos del BM revelan que, en Paraguay, el gasto del bolsillo representa 4,1% del PIB frente al 3,5% del gasto estatal. Estos porcentajes son diametralmente opuestos, si se comparan con el promedio de América Latina, donde el gasto público es del 4,4% y el privado, 3,1% del PIB.

Esta estructura de erogaciones refleja el retraso que aún existe en Paraguay en materia de servicio sanitario. Además, que las personas están obligadas, en algunos casos, a pagar por un servicio que deberían recibirlo, ya que pagan impuestos al Estado. Los números también hacen deducir que existe otro grupo de gente que prefiere pagar por una cobertura de salud de calidad, antes que recurrir por un sistema altamente deficiente.

En lo que respecta a la educación, Paraguay sigue con atrasos importantes en toda la estructura del sistema.

De acuerdo a cifras del BM, el gasto público en educación como porcentaje del PIB fue de 3,4% en el año 2016, por debajo de países con similares niveles de ingreso (5,4%) y de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (5,3%). No obstante, como porcentaje del gasto público total, se dirigió el 21,3% de todo el presupuesto al sector educativo en el año 2016. De esta manera, el gasto se encuentra por encima de lo que asignan países de la OCDE (18,9%), y de la región con similares niveles de ingresos (17,2%).

Lejos del promedio regional en educación

Cuando se observa el indicador que compara el gasto educativo con el PIB, Paraguay se encuentra lejos del promedio regional. Sin embargo, en la composición del presupuesto total, el peso es importante, lo que no se refleja en una alta calidad educativa e infraestructura física y tecnológica de vanguardia. Esta deficiencia en materia educativa le cuesta al país la falta de un capital humano preparado para enfrentar los desafíos laborales más demandantes del presente y futuro.

La salud y educación se constituyen en el mayor compromiso que el Estado debe enfrentar y responder. Si bien, los ingresos genuinos permiten financiar una mínima parte de las necesidades, existen otras fuentes especiales como el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI), y el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) con recursos adicionales para realizar apuestas mayores.

Sanear, sincerar y redireccionar recursos

Aunque lo presentado en esta edición es apenas una parte de la gran estructura que representa el Estado, se pueden observar las potencialidades que existen para sanear, sincerar y redireccionar los recursos para el bienestar general.

La actual descoordinación y la falta de planificación reflejan los procesos de ineficiencia de la administración. La implementación de una reforma estructural del estado, bajo un pacto público-privado puede redituar en beneficios para el desarrollo y crecimiento del país.

Romper con la inequidad salarial, brindar servicios de calidad en materia de salud y educación, y otras estrategias, dotarían a Paraguay de fortalezas para enfrentar la crisis que afecten en menor cuantía a su población.

La consigna ahora está en refundar un Estado sobre las premisas de la transparencia, el uso eficiente de los recursos y la capacidad de generar ahorro fiscal.

Pobreza

Cepal estima para este año un incremento de la pobreza de aproximadamente 215 millones de personas, un 34,7% de la población regional.

Mérito

Destacan una renovada normativa de servicio civil, que establecerá nuevos mecanismos de ingreso a la función pública como la meritocracia.

Salario

Brecha salarial entre un empleado público y uno privado ronda el 30%, del promedio de G. 4.220.692 frente a los G. 2.417.451 que perciben en el privado.

Desafíos

Deficiencia educativa le cuesta al país la falta de un capital humano capaz para enfrentar los desafíos laborales más demandantes del presente y futuro.

Estrategias

Romper con inequidad salarial, dar servicios de calidad en salud y educación y otras estrategias dotarían al país de fortalezas para enfrentar la crisis.

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