Se mencionaba que hasta 2018 el déficit fiscal llegaba al tope de lo estipulado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) porque en el 2019 el límite fue sobrepasado. A través de una ley especial, el Ministerio de Hacienda solicitó al Congreso Nacional la aprobación excepcional para superar el límite de 1,5% haciendo uso del Artículo N° 11. En el mismo se estipula que en casos de emergencia nacional, crisis internacional que pueda afectar seriamente la economía nacional o una caída de la actividad económica interna, últimos dos eventos que ocurrieron, el déficit puede ser superior al 1,5%, pero sin exceder el 3% del PIB. Con la venia obtenida, las finanzas públicas cerraron el año pasado con un descalce cercano al 3%.
El 2020 arrancaba con unas cuentas públicas sobrepresionadas. Por tanto, la llegada del covid-19 al país encontró al Gobierno sin recursos. Para enfrentar la pandemia, se aprobó la Ley de Emergencia Económica, que fue fondeada con US$ 1.600 millones provenientes de préstamos. El paquete de créditos aumentó no solo el nivel de endeudamiento del país, que se situó en 28% del PIB, sino también el déficit fiscal, el cual se estima llegaría al 7% del PIB para el cierre de este año.
Aunque el Congreso Nacional aprobó el importante paquete de financiamiento sin retrasos, el cuestionamiento siempre se centró en la toma de nuevas deudas. Tanto es así, que incluso para el Fondo de Garantía del Paraguay (Fogapy), la Cámara de Senadores rechazó la ampliación de fondos con financiamiento externo ya aprobado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) de US$ 210 millones y Fonplata (Banco de Desarrollo) de hasta US$ 60 millones. Sin recursos adicionales, este instrumento financiero no podrá ampliar su cobertura a otros segmentos y sectores económicos del país, que hoy claman asistencia ante la crisis generada por la pandemia. En ese contexto, desde hace semanas, el gobierno sondea la alternativa de tomar nuevos préstamos para financiar el Plan de Reactivación Económica. Un plan que, hasta ahora, el Ministerio de Hacienda dio a conocer de forma general como que cuenta con tres ejes. El primero de ellos apunta a un fuerte componente en inversiones públicas para generar empleo, donde se desagregan las inversiones por regiones y por grandes proyectos y cuya ejecución sería inmediata. El segundo pilar contempla el financiamiento para inversiones de empresas y para las viviendas, con una nueva banca pública de primer piso que fomente el desarrollo. El tercer y último componente se centra en la protección social, apoyo a los ingresos e integración al mundo inteligente, con el apoyo a la formalización con protección social. Además, se contemplan medidas transversales de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) y al comercio fronterizo.
De acuerdo con datos de la cartera económica, el Plan de Reactivación demandará entre US$ 2.000 y US$ 2.200 millones. Si bien desde Hacienda mencionan que ya se cuenta con un alto porcentaje de los recursos aprobados, se desconoce si la venia es por parte del Congreso Nacional o de los organismos internacionales. El problema se centraría en caso de que no se cuente con la aprobación del Parlamento, al considerar que los congresistas no estarían dispuestos a respaldar más paquetes de financiamiento externo.
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Otras alternativas de financiamiento: alianza con el sector privado
Sin recursos genuinos y ante el eventual escenario de rechazo a nuevos créditos, surge la interrogante de cuáles son las alternativas con que dispone el Gobierno para implementar su plan de recuperación económica.
En esa línea, el grueso del plan de reactivación económica, de acuerdo con datos preliminares, es el vinculado a los proyectos de infraestructura vial. Para este eje se plantea una inversión de aproximadamente
US$ 1.800 millones. Algunos de los proyectos contemplan la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de sistemas pluviales, de alcantarillado, así como del sistema energético, de rutas y costaneras. Además, se tiene previsto un importante paquete de proyectos de construcción de puentes, corredores, rutas y hospitales.
Este paquete de obras sería financiado con préstamos, siempre que se cuente con la aprobación correspondiente. Sin embargo, lo que parecería ser una incógnita puede convertirse en una verdadera oportunidad para que Paraguay explote otras herramientas de financiamiento ya disponibles en el país como los convenios con el sector privado. Una alianza que inyectaría mayor dinamismo a todo el engranaje económico del país. De hecho, la Estrategia de Infraestructura del BID (2014) “concibe la infraestructura como medio para proveer servicios de calidad que fomenten el crecimiento sostenible e inclusivo de los países”.
Un estudio del Banco Mundial indica que un aumento del 1% en el nivel de infraestructura de 1% se traduce a un incremento temporal en el crecimiento del PIB entre 1% y 2% (Calderón y Serven, 2014).
Modalidades de contratación para inversión pública
En Paraguay existen varias modalidades de contratación para la inversión pública que se citan a continuación y cuyas diferencias pueden encontrarse en la tabla del material:
- La Ley Nº 5102/13 “De promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los bienes y servicios a cargo del Estado”, más conocida como “Ley de Alianzas Público-Privadas” (APP).
- La Ley N° 5.074/13 y 5.396/15 “Que establece modalidades y condiciones especiales y complementarias a la Ley Nº 1045/83 Que establece el régimen de Obras Públicas”, mejor conocida como “Proyectos Llave en Mano”.
- La Ley N° 2051/03 “Contrataciones Públicas” o las realizadas como parte de las obras públicas tradicionales.
- La Ley Nº 1618/00 “De Concesiones de Obras y Servicios Públicos” dentro del marco regulatorio de las licitaciones.
- La Ley N° 3009/06 “de la producción y transporte independiente de energía eléctrica”.
- La Ley N° 117/91 “De Inversiones” o más conocida como “joint ventures”.
Varias de estas modalidades han sido utilizadas en importantes obras de infraestructura en el país. Muchas han sido exitosas, pero otras chocaron con las debilidades institucionales del sector público como la falta de garantías y experiencia por parte del Estado. Por tanto, varios proyectos quedaron sin ser ejecutados.
Desde el Gobierno buscan evitar que los proyectos encarados bajo la modalidad de asociaciones público-privadas choquen con las mismas dificultades. A decir, procesos burocráticos, elaboración y negociación de contratos que pueden durar años, perspectivas que no condicen con las necesidades, entre otras falencias. Como estrategia se estudia la posibilidad de modificar varias de las herramientas de financiamiento como el decreto de Alianza Público-Privada. En ese sentido, las reformas apuntan a simplificar los procesos de aprobación, estandarizar los contratos, establecer un programa de proyectos APP y generar mayor competencia entre los proponentes, así como el fortalecimiento de los controles. Es importante señalar que los proyectos impulsados bajo la Ley N° 5102/13 de APP tienen por objeto mejorar la infraestructura pública y la prestación de servicios complementarios. Además de la producción de bienes y/o prestación de servicios que sean propios de organismos, entidades, empresas públicas y sociedades en las que el Estado sea parte. Bajo la normativa se establece una relación jurídica contractual de largo plazo con una distribución de compromisos, riesgos y beneficios entre las partes pública y privada. La duración puede ser de un máximo 30 años, con prórroga de hasta 10 años.
Las iniciativas para proyectos APP pueden ser por iniciativa pública o privada. En el primer caso es presentada cuando los proyectos corresponden a una necesidad identificada por entidades públicas y la estructuración del proyecto la realiza una entidad pública. En la iniciativa privada, la propuesta, así como los estudios de prefactibilidad y factibilidad, los realiza el sector privado.
A modo de incentivos para presentar proyectos de iniciativa privada, se concede a los proponentes privados una serie de beneficios. Entre ellos figura obtener, una vez realizada la adjudicación definitiva del contrato, el reembolso de los costos previamente aprobados por la administración contratante y vinculados a la realización de los estudios de factibilidad, en caso de que no resultare adjudicado. Así también, se contempla un premio en la instancia de valoración de ofertas del procedimiento competitivo, consistente en una bonificación del 3 al 10% del puntaje obtenido en su oferta, lo que dependerá del tamaño y complejidad del proyecto. Y finalmente, se practica una exoneración del costo de adquisición de las bases del procedimiento competitivo.
Estos beneficios no cumplen con su objetivo debido a que los proyectos presentados bajo APP enfrentan dificultades en el mismo proceso, tal como ya se señalaba en párrafos anteriores. Por consiguiente, es imperiosa la necesidad de ajustar esta y otras normativas que se erigen como la mejor alternativa de financiamiento para una serie de proyectos. En el caso de la APP, podrían llevarse adelante planes de impacto como hidrovías, dragado y mantenimiento de la navegabilidad del río Paraguay, la construcción, rehabilitación y mantenimiento de rutas y autopistas nacionales. Además, con las APP pueden concretarse proyectos vinculados a la provisión de agua potable y servicios de saneamiento y tratamiento de efluentes. La generación, trasmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica también puede convertirse en un interesante proyecto en alianza con el sector privado, así como otros servicios de telecomunicaciones o modernización del sistema público en general.
Más aún en un momento en el que las cuentas públicas no tienen visos de recuperación y la economía ya no cuenta con tiempo para conceder pausas, mientras se generan los recursos.
De hecho, el Banco Mundial señala la necesidad de explotar las APP y marcos contractuales más resilientes en el futuro. Esto, considerando que el desarrollo de infraestructura de calidad ayuda a proteger vidas, medios de subsistencia y el futuro mismo de los países.
El organismo internacional aboga porque el mundo encuentre maneras de aprovechar la tecnología y la infraestructura a través de la integración de materiales, maquinarias e innovaciones digitales en todo el ciclo de vida de la infraestructura y, por supuesto, en las futuras APP.
Finalmente, y en línea con el Banco Mundial, la consigna en Paraguay debe centrarse en la modernización de las herramientas en coordinación con el sector privado y la eficiencia en su uso para generar el impacto en el desarrollo y crecimiento en el país durante la pandemia y posterior a la misma.
Distintas economías del mundo recibieron el choque por la pandemia tras un 2019 que estuvo marcado por la turbulencia en cuestiones económicas, sociales y políticas. El coronavirus trajo consigo una emergencia en cuanto a acciones y políticas públicas tendientes a mitigar el impacto de la crisis sanitaria.
El Banco Mundial señala la necesidad de explotar las APP y los marcos contractuales más resilientes en el futuro. Esto, considerando que el desarrollo de infraestructura de calidad ayuda a proteger vidas, medios de subsistencia y el futuro mismo de los países.
La consigna en Paraguay debe centrarse en la modernización de las herramientas en coordinación con el sector privado y la eficiencia en su uso para generar el impacto en el desarrollo y crecimiento en el país durante la pandemia y posterior a la misma, sostienen organismos internacionales.