La estructura fiscal en Paraguay: ingresos, egresos y perspectivas de la deuda pública

Las finanzas públicas de Paraguay ya estaban comprometidas antes de desatarse, en marzo pasado, la crisis sanitaria en el país. El modelo de financiamiento basado en la generación de ingresos para destinarlos en aproximadamente 70% al pago de salarios y la recurrencia al endeudamiento para solventar los gastos de capital, aceleró su agotamiento. El nulo espacio fiscal para enfrentar los efectos negativos de la pandemia saturó la capacidad del esquema de funcionamiento del Estado, cuyo fin, se esperaba, llegará recién en casi una década.

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES

El informe socioeconómico “Sostenibilidad fiscal en tiempos de pandemia” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Paraguay, describe, en una primera parte, la composición de los ingresos y gastos del Estado.

En la estructura de los ingresos, en el documento se expone que, la principal fuente de ingresos fiscales del Paraguay proviene, precisamente, de los ingresos tributarios. En promedio, entre 2014 y 2019, esta partida representó el 70% de los ingresos fiscales totales. La siguen los otros ingresos, que concentran las regalías y cesión de energía por parte de Itaipú y Yacyretá, con un 18%, y, finalmente, se encuentran las contribuciones sociales y las donaciones, con participaciones de 7% y 5%, respectivamente.

De acuerdo con el conjunto de Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe, publicado en 2020, Paraguay percibe la mayor parte de los tributos del Impuesto al Valor Agregado (IVA), alrededor del 36,6%. Esta cifra se ubica por encima del promedio de América Latina y el Caribe (27,8%). Similar comportamiento se observa para Chile (40,2%) y Perú (40,3%), que también superan ampliamente la mencionada media de la región. Más aún, en promedio, entre 2014 y 2019, la Administración Central percibió recursos por concepto de IVA, que representaron un 5% del Producto Interno Bruto (PIB).

Por su parte, para el rubro de impuesto a la renta personal; a las utilidades y a las ganancias de capital, Paraguay junto a Bolivia son los dos países con menores ingresos por esta vía. Contrariamente, Colombia, Chile y Perú obtienen más del 30% de sus tributos a través de esta fuente. No obstante, las estadísticas fiscales muestran que, en términos del PIB, la recaudación tributaria por estos conceptos se incrementó levemente, desde un 2% del PIB (2014) hasta un 3% del PIB (2019).

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Con respecto a los gastos, el informe precisa que uno de los principales elementos a destacar es que, cerca del 68% de los ingresos tributarios se destina al rubro de remuneración a empleados. Además, dentro de los gastos fiscales totales, la participación promedio de las remuneraciones, para el período señalado previamente, es de 51%, seguida por donaciones (17%); prestaciones sociales (16%); uso de bienes y servicios (9%); intereses (4%) y otros gastos (3%).

Resalta también que las contribuciones sociales que, como se mencionó previamente, representan un 7% de los ingresos fiscales, resultan insuficientes para cubrir las prestaciones sociales, lo cual, entre otros elementos, pone de manifiesto el déficit en la Caja de Pensiones y Jubilaciones (Caja Fiscal).

Comportamiento de finanzas públicas y política fiscal

La descripción y distribución de los componentes de los gastos e ingresos revelan que, los ingresos fiscales en Paraguay se encuentran casi totalmente comprometidos. En efecto, el superávit operativo se ha ubicado, en promedio, en 0,8% del PIB. Por tanto, al incluir la adquisición neta de activos no financieros (inversión neta en activos no financieros), se obtiene un déficit fiscal. En otras palabras, el resultado operativo no es suficiente para cubrir la acumulación neta de activos no financieros y, por tanto, el país ha requerido financiamiento, remarca el informe del PNUD.

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En una retrospectiva sobre el comportamiento del balance fiscal, el documento menciona que hasta el 2018, el déficit fiscal se ubicó por debajo del límite establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal (1,5% del PIB). No obstante, la recesión económica durante el primer trimestre de 2019, llevó al Gobierno a ejecutar un plan de obras públicas de aproximadamente US$ 1.300 millones, que elevó el déficit fiscal, durante ese año, hasta un 2,8% del PIB.

Con la ya pesada carga fiscal, los grados de libertad en el accionar de la política fiscal, al momento de la irrupción de la pandemia, eran reducidos. Ante esto, el Gobierno recurre a un importante paquete de deudas. Los recursos de la ley que declara el Estado de Emergencia (US$ 1.600 millones), para mitigar los efectos del covid-19, se obtuvieron de la siguiente manera: US$ 1.020 millones a través de endeudamiento (US$ 1.000 millones de emisión de bonos soberanos y US$ 20 millones de un crédito con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que forma parte del Banco Mundial), en tanto que, los restantes recursos provendrán, de igual manera, de operaciones de deuda.

Para evaluar la postura de la política fiscal en los años de contracción económica, se estimó, inicialmente, la brecha del PIB (diferencia entre el PIB y su nivel de largo plazo), donde se observa que en períodos donde el PIB se ha ubicado por debajo de su nivel potencial (2009; 2012 y 2019), las cuentas fiscales han respondido reduciendo el balance primario y/o incrementando el déficit fiscal.

El estudio del PNUD reflexiona que, la política fiscal en el corto plazo busca reducir la volatilidad del ciclo económico, a través de la implementación de medidas contracíclicas (estímulo en períodos de recesión económica y contención cuando hay una expansión). Esto es, ante una caída en la actividad real, la autoridad en materia fiscal puede correr un déficit, debido, por ejemplo, a la reducción registrada en los ingresos fiscales y la implementación de políticas coyunturales de estímulo.

Endeudamiento y sostenibilidad

Desde el 2014, se registra un importante incremento en la deuda del sector público paraguayo, desde un 13,5% del PIB hasta 22,7% del PIB en 2019.

Para el 2019, la mayor parte de la deuda (44,1%) corresponde a bonos soberanos; alrededor de 36,5% está contratada con organismos multilaterales o bilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo - BID); Banco de Desarrollo de América Latina (CAF); Fondo Financiero para el Desarrollo de los Países de la Cuenca del Plata, entre otros) y el restante se refiere a deuda local.

Cabe señalar que, la mayor parte de este endeudamiento se ha dirigido a la inversión en infraestructura. De hecho, el trabajo conjunto Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) - BID sobre la administración pública, señala que Paraguay comenzó un proceso acelerado de mejora de la infraestructura en el 2013, con la finalidad de actualizar su red de carreteras, y realizar instalaciones hidráulicas para mejorar la calidad del agua y el saneamiento ambiental. Lo anterior coincide con la aprobación y modificación de importantes leyes, que sentaron las bases para la participación del sector privado en la inversión en infraestructura. No obstante, de acuerdo a cifras presentadas en el estudio conjunto del BID; la CAF y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), hasta el 2017, Paraguay invierte en este tópico menos del 2,0% del PIB.

América Latina orienta al gasto en infraestructura

El estudio muestra que América Latina orienta al gasto en infraestructura una cantidad insuficiente de recursos, lo cual le impiden cerrar la brecha existente y acelerar el crecimiento económico y la superación de la pobreza. Además, dentro del área existen desigualdades importantes, por ejemplo, destaca que Bolivia, entre 2008 y 2017, destinó el 5,4% del PIB a la inversión física, mientras que Paraguay solo el 1,4% del PIB en igual período.

Particularmente, entre 2018 y 2019, se evidenció el mayor crecimiento interanual en la razón deuda a PIB (3 puntos porcentuales del PIB), como resultado tanto del plan de reactivación económica, ante la recesión observada en la actividad real durante el primer semestre de 2019, como de la disminución del PIB nominal en dólares.

El informe del PNUD presenta un análisis de sostenibilidad de la deuda pública. Primeramente, resalta que el escenario de 2020, de irrupción de la pandemia, implica un retroceso en la economía de 3,5%, de acuerdo a estimaciones del BCP. Bajo esa coyuntura no sólo se afectarán los ingresos fiscales a la baja, sino también se requiere de amplios recursos para dirigirlos al sistema de salud; a complementar u otorgar un ingreso a los grupos más vulnerables de la población, y a los que perdieron su trabajo o vieron afectada su fuente de ingresos; y para apoyar a las empresas a través del otorgamiento de garantías crediticias.

En ese sentido se espera que la relación deuda a PIB se ubique en 34,3% del PIB, lo que representa un incremento de poco más de 10,0 puntos porcentuales del PIB. Un resultado levemente por encima de lo esperado por el Fondo Monetario Internacional para los países emergentes (alrededor de 7 puntos porcentuales del PIB).

Acá, es importante mencionar que, estos resultados están condicionados a las premisas realizadas sobre variables como, crecimiento económico; inflación; tasa de interés local; tasa de interés externa; depreciación cambiaria; proporción de deuda externa a total endeudamiento; y déficit primario. Por tanto, cualquier modificación en una de las variables cambiará la senda del endeudamiento del sector público.

En busca del superávit primario

Ante ese escenario, para 2020 se requiere un superávit primario de 4,2% del PIB, para estabilizar la relación deuda a PIB. En otras palabras, si se lograra un superávit de esa magnitud se retornaría a una razón deuda a PIB de 24,0% en lugar de 34,3%.

El ingreso de recursos necesarios para estabilizar dicha razón equivale a unos US$ 1.500 millones. Lo anterior se podría alcanzar, entre otras decisiones y acciones, a través de la venta de activos, lo cual pasa por la elaboración de un inventario de propiedades físicas, empresas y demás, para evaluar la pertinencia de su liquidación, en lugar de mantener, por ejemplo, terrenos ociosos sin generar un beneficio para la población.

Menor esfuerzo fiscal después del 2020

Cabe señalar además que, una vez superada la coyuntura de 2020, se espera un menor esfuerzo fiscal para los próximos años, aunque implica la existencia de un superávit fiscal, que no se observa desde el 2011.

El informe socioeconómico “Sostenibilidad fiscal en tiempos de pandemia” remarca que lo descripto y analizado de las finanzas públicas, pone en evidencia la necesidad de realizar cambios profundos en el modelo fiscal paraguayo, que permitan la generación de mayores ingresos y la racionalización de los gastos, de manera que se genere un ahorro que permita cubrir, los gastos de inversión, así como los programas y planes de impacto socioeconómico.

En el mismo sentido, de manera general, para el BID, el periodo de pospandemia se presenta con importantes desafíos como la necesidad de fortalecer los sistemas integrados de información digital tributaria y social que permitan detectar no solo la pobreza sino la informalidad, ayudando a reducir la evasión y a focalizar los programas sociales. Los sistemas de compras y de transparencia fiscal también deberán ser fortalecidos.

Herramienta de debate

Finalmente, el informe del Programas de la Naciones Unidas para el Desarrollo se constituye en una importante herramienta de debate, pero principalmente contribuye al análisis de la sostenibilidad de la deuda, reconfirmando que el modelo fiscal debe ser reformado de manera urgente.

Para ello, se necesita de voluntad política y de una perspectiva a largo plazo con apoyo de todos los sectores sin excepción. El crecimiento y desarrollo del país se fortalecerá solo con acciones de cambio que reditúe en el bienestar de toda la población.

Desafíos

Pospandemia se presenta con desafíos para fortalecer los sistemas integrados de información digital tributaria y social, refiere el BID.

70%

La principal fuente de ingresos fiscales del Paraguay proviene de los tributarios. Entre 2014 y 2019 representó 70% de los ingresos totales.

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