La seguridad del ingreso en la vejez cuenta con dos tipos de programas. Uno dirigido a las personas en situación de pobreza, la pensión alimentaria que otorga una transferencia equivalente al 25% del salario mínimo; y, otro concentrado en los estratos más altos de la sociedad. Este sistema deja afuera a la mayor parte de la población. Una situación similar ocurre con la seguridad social vinculada con la cobertura de salud, también con una alta concentración en el sector urbano y en la población de mayores ingresos.
Los datos del cuadro que se acompaña muestran estos bajos niveles de cobertura de protección social y las importantes brechas entre estratos económicos y entre hombres y mujeres. La situación empeora en las áreas rurales.
La segmentación de casi todas las intervenciones públicas muestra, por un lado, avances en la política pública al observarse iniciativas que buscan proveer una cobertura, aunque sea mínima, a los estratos sociales de ingresos más bajos. Sin embargo, también podría estar contribuyendo a profundizar las brechas de ingreso, por lo cual se requiere una mirada no solo centrada en la pobreza, sino también en las desigualdades.
Obsérvese que ni siquiera la población asalariada cuenta con una cobertura universal, aunque legalmente esté protegida. La situación empeora si se incluye en la medición a quienes trabajan de manera autónoma o informal.
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La ocupación informal incide en aproximadamente el 65% de la población ocupada de 15 años o más. Esta situación afecta particularmente a las mujeres y a la juventud. Una de las consecuencias más relevantes de esta condición laboral es la falta de protección social, tanto de la salud como en la vejez (1).
Pero el problema de la desigualdad que genera el actual sistema de protección social no es solo derivado del marco legal o del modelo económico. El mecanismo de financiamiento también reproduce la desigualdad al financiar una parte de la cobertura con recursos derivados de las recaudaciones tributarias, cuya principal característica es el excesivo peso relativo de los impuestos indirectos.
Basta un ejemplo. En 2015, la mitad de los recursos totales dirigidos a financiar la función de protección social se dirigieron a dos programas: la pensión alimentaria para personas adultas mayores en situación de pobreza (29,1%), con una cobertura reportada ese año de unos 150.000 titulares; y los fondos para cubrir el déficit de la caja de militares y policías (23,6%), con una cobertura de 16.000 titulares. Es decir, prácticamente el mismo monto de recursos se dividió en un caso entre 150.000 personas y en el otro entre 16.000.
En este contexto, el pilar contributivo -jubilaciones que debían haberse financiado con los aportes realizados durante el periodo laboral- no es contributivo, ya que una parte importante se financia con impuestos y el pilar no contributivo –pensiones alimentarias para personas en situación de pobreza excluidas de la modalidad contributiva– se financia con sus propios impuestos indirectos.
Si bien el Paraguay fue avanzando en el marco legal para incluir a más colectivos en los sistemas contributivos –como el trabajo por cuenta propia–, estas propuestas son inviables porque no incluyeron las fuentes de financiamiento, asumiendo que las propias personas deberían aportar. El 70% de la población ocupada de 18 años o más gana menos de un salario mínimo, lo que hace casi imposible que pueda destinar recursos a la jubilación, sobre todo cuando sabemos que los gastos de bolsillo en salud y educación son altos debido a la baja inversión pública en estos ámbitos.
Los problemas de cobertura –baja proporción de personas cotizando– afectan la sostenibilidad del sistema solidario a largo plazo. Lo ideal es que la juventud se incorpore masivamente durante el periodo del bono demográfico, cuando puede acrecentar los aportes y se enferma poco. Sin embargo, las mismas políticas públicas debilitan el sistema cuando dispersa las cajas y no permite la portabilidad; aprueba leyes que facilitan la informalidad en el trabajo juvenil bajo el supuesto de “flexibilidad laboral”; y, deja que se incumplan las normas permitiendo la violación a las leyes relativas a la seguridad social –acceso a IPS– o cuando no permite que todos los funcionarios públicos aporten –sean nombrados o contratados– desde el primer día de trabajo.
Adicionalmente es necesario revisar las condiciones de acceso, permanencia y jubilación de cada uno de los regímenes para equipararlos y garantizar su sostenibilidad en el largo plazo. La situación actual muestra déficit e inequidad en algunas cajas y problemas de sostenibilidad a largo plazo en todos.
Finalmente, es necesario una fuerte apuesta por la universalización de la cobertura, es decir, incorporar a todos los colectivos laborales y no laborales –amas de casa–, lo cual implica discutir la forma de financiamiento. La solución actual, la pensión alimentaria para personas mayores en situación de pobreza, no solo es altamente costosa, sino que además excluye del derecho a un ingreso en la vejez a una amplia proporción de personas mayores y el monto que entrega es insuficiente para garantizar una vida digna.
El diseño e implementación de una nueva política de aseguramiento en la vejez requiere profundos cambios, fundamentados en las transformaciones económicas y sociales que el país necesita y por las que está atravesando –demográficas–, poniendo a las personas en primer lugar (2). Esta política debe, además, basarse en la evidencia empírica existente (3). El Paraguay entra al debate muy tarde, después de un siglo de discusión mundial y de haber creado su primera caja de jubilaciones.
Pensión
La pensión alimentaria para personas mayores en situación de pobreza excluye del derecho a un ingreso en la vejez a amplia proporción de personas mayores.
Política
Nuestro país ha hecho muy poco en el ámbito de la protección social con relación a otras políticas llevadas adelante como la educativa y la de salud.
(1) DGEEC (2019). Ocupación Informal. Fernando de la Mora. https://www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/ocupacion%20informal/2.%20Presentacion%20Ocupacion%20informal%202012-2017_%2025%2010%2018.pdf Recuperado en junio de 2019.
(2) El proceso de financiarización de la economía ha puesto la mirada en los fondos de pensiones, lo que ha derivado en reformas y uso de los fondos dejando de lado los objetivos de la protección social para que prevalezcan los intereses de los mercados de capitales.
(3) En estos días se escucharon voces sobre la capitalización individual/privatización. Un buen análisis sobre el fracaso de esta alternativa se encuentra en el siguiente estudio. https://www.social-protection.org/gimi/RessourcePDF.action?id=55496. Recuperado en junio de 2019.