Energía de Itaipú o la vuelta del hegemón duro

La crisis provocada por un acta firmada entre representantes de los países dueños de la energía hidroeléctrica de Itaipú causó sorpresa, indignación y pedidos de juicio político. Más allá de las implicancias económicas y políticas directas de este hecho, es necesario entender, también, los cambios que tuvieron lugar en la política exterior del Brasil y del Paraguay con relación al período de los gobiernos anteriores de ambos países, destaca el economista Fernando Masi, en el último número de la Revista Economía y Sociedad, del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep).

Energía de Itaipú o la vuelta del      hegemón duro.
Energía de Itaipú o la vuelta del hegemón duro.Archivo, ABC Color

El Acta Bilateral del 24 de mayo de 2019 apuntaba a desconocer el derecho de prioridad para la compra de la energía más barata de Itaipú que le fue otorgado al Paraguay en el año 2007 como compensación, a cambio de la puesta en marcha de dos turbinas más para satisfacer la creciente demanda del mercado brasileño. El acta incluía un cronograma de utilización de la energía de Itaipú hasta 2022, que obligaba a la ANDE a contratar cada vez mayor cantidad de potencia garantizada (cara) y menor proporción de potencia adicional (barata). Luego de ese período, el cumplimiento de 50 años del Tratado de Itaipú en abril de 2023 abrirá la vía para la renegociación del Anexo C que establece las bases financieras y de prestación de servicios de electricidad de la empresa binacional.

Originalmente, la propuesta de la ANDE para la negociación del Acta Bilateral contemplaba la venta de una parte de la energía del Paraguay en el mercado del Brasil. El Paraguay siempre vendió todo su excedente a la empresa estatal brasileña Eletrobras, pero el Tratado de Itaipú no impide que, una vez comprada, la estatal paraguaya (ANDE) venda esa energía a empresas privadas (1). Es más, esta posibilidad había sido uno de los puntos del Acuerdo de 2009 entre los gobiernos de Brasil y Paraguay, que fue refrendado por los congresos de ambos países. Sin embargo, dicha cláusula no fue incluida en el acta, lo que levantó sospechas de un “negocio” entre el Estado paraguayo y una compañía eléctrica del Brasil vinculada a la familia del presidente de ese Estado.

Los nuevos términos de contratación de la potencia de Itaipú, de acuerdo con el Acta Bilateral, significarían un incremento de US$ 250 millones a US$ 300 millones del costo de la energía comprada por el Paraguay de 2019 a 2022. Este mayor costo debería ser repasado al consumidor paraguayo o ser absorbido por la ANDE, reduciendo así los ahorros de la empresa eléctrica nacional en un momento crítico de necesarias inversiones en el área de obras de distribución de la energía en todo el país a partir de la construcción de dos nuevas líneas de transmisión de 500 kV.

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En el Acta Bilateral, al Paraguay se le impuso un cronograma de contratación de potencia de la energía de Itaipú desde 2019 hasta 2022, de manera a que se vea obligado a comprar la energía más cara, renunciando a su derecho de preferencia para retirar la energía barata.

En lo que respecta a la venta de energía paraguaya en el mercado brasileño, si la intención era hacerlo con exclusividad a una empresa en particular, no caben dudas de que se buscaba favorecer a personeros políticos de uno y otro país, que es lo que finalmente disparó la iniciativa de un juicio político al presidente y al vicepresidente del Paraguay.

La dinámica del contexto regional

¿Cómo se entiende que un derecho adquirido por el Paraguay en 2007 (la prioridad de acceso a la energía barata de Itaipú) sea dejado de lado por una decisión política del gobierno paraguayo? (2). ¿Cuáles serían las ganancias del Paraguay o las compensaciones por haber renunciado a ese derecho?

Las explicaciones técnicas no bastan para dar respuesta a estas preguntas. La resolución de 2007 no constituyó un hecho aislado y puramente técnico en las relaciones bilaterales de Paraguay y Brasil. Fue parte de un proceso político que, por un lado, reflejaba un enfoque diferente del Brasil en sus relaciones con el resto de América Latina; y, por otro, el inicio de la construcción de una política exterior paraguaya de no alineación automática a los intereses de sus principales socios de la región.

Con la vuelta de la democracia en el Brasil (1985), este país comenzó a dejar de dar las espaldas al resto de América Latina y a embarcarse en una política de integración que se iniciaba con el Mercosur. Ya hacia fines de la década de 1990, Fernando Henrique Cardoso ampliaba esta política de integración con la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, devenida más tarde en Unasur. La agenda dejaba de ser exclusivamente comercial para extenderse a la integración física, energética y medioambiental. En todo este proceso el Brasil buscaba un liderazgo regional como economía emergente que, por un lado, extienda sus inversiones y mercados; y, por otro, lo convierta en un interlocutor de peso frente a las economías desarrolladas. Pero obtener beneficios dentro de esta nueva política internacional obligaba al Brasil a dejar de lado su posición de poder hegemónico regional duro para pasar a ejercer una política de “soft power”, o de hegemón blando como exigía cualquier proceso de integración económica. Esta política fue implementada por el gobierno de Lula (2003-2010), principalmente, siendo las economías menores de la región sudamericana (Bolivia, Paraguay y Uruguay) las mayores beneficiarias.

Nuevos lineamientos

En el caso del Paraguay, había llegado la hora de una política de relaciones internacionales con mayor autonomía y más propositiva. Los gobiernos de Nicanor Duarte y de Fernando Lugo así lo entendieron y consiguieron varios beneficios para el país. En primer lugar, en 2004, la propuesta paraguaya de dejar de lado la doble indexación del precio de Itaipú es aceptada por el Brasil, con lo que ambos países recogen el beneficio de mayores compensaciones. Al año siguiente se acepta la propuesta paraguaya de creación del Focem, un fondo no reembolsable de US$ 100 millones anuales a partir de las contribuciones de los Estados Partes del Mercosur. El Paraguay solo contribuía con el 1%, pero recibía el 48% de los fondos anuales. El Brasil debía poner el 70% de los fondos (3). El Paraguay recibió cerca de US$ 900 millones en diez años que utilizó principalmente en obras de infraestructura.

La negociación de 2007 otorgó al Paraguay el acceso prioritario a la energía más barata de Itaipú. Luego, en 2009 se acordó que el Brasil triplique la compensación que paga al Paraguay por la cesión de energía, financie la primera línea de transmisión de 500 kV en el Paraguay y abra la posibilidad de venta de energía excedente del Paraguay en forma libre en el mercado brasileño (4). También se acordó en esa oportunidad la revisión de la deuda espuria de Itaipú, la administración paritaria de la entidad binacional y la terminación de obras inconclusas previstas en el Tratado de Itaipú y que beneficiarían al Paraguay, como la subestación de la margen derecha del Río Paraná. En este acuerdo se convenía, también, que el Paraguay debía seguir teniendo acceso prioritario a la energía más barata de Itaipú (5).

Finalmente, como resultado de una sostenida defensa de los intereses nacionales, frente al Brasil principalmente, el Paraguay logró que se le reconozcan compensaciones como país mediterráneo ante la decisión del Mercosur de eliminar el doble cobro arancelario (aduanero) para rubros importados de fuera del bloque regional (6).

¿Cambia, todo cambia…?

La construcción de una autonomía relativa de la política exterior paraguaya no tuvo continuidad con la presidencia de Cartes, y no hay señales claras que indiquen el reinicio de esta construcción con el actual gobierno. La administración Cartes estuvo más interesada en “vender” al Paraguay y no “molestar” al Brasil con el cumplimiento de los puntos del acuerdo de 2009. La cancillería nacional se siguió comportando con los viejos preceptos heredados del stronismo, con algunos visos de modernidad en lo relativo a las relaciones económicas internacionales. Mientras tanto, el soft power o hegemonía blanda del Brasil se fue debilitando con la crisis política de ese país a partir de 2015, lo que terminó por ubicar la integración regional como objetivo no prioritario del Brasil, tendencia que se afirmó fuertemente con la llegada al gobierno de Jair Bolsonaro.

Al identificarse más con los lineamientos de los gobiernos militares del Brasil que con los logros internos y externos del Brasil en democracia, el gobierno de Bolsonaro se retrotrae a la época del poder hegemónico regional duro, cuyas principales armas son la imposición y la presión a sus vecinos, particularmente a los pequeños.

El episodio del Acta Bilateral del 24 de mayo es, simplemente, el resultado del ejercicio del hegemón duro, al cual el Paraguay responde con la debilidad propia de los tiempos pasados, que se sintetiza, en este caso, en la interpretación de un derecho adquirido del Paraguay, la prioridad de acceso a la energía barata de Itaipú, como un acto de pillaje o de “peajero” (7). Todo este episodio revela la falta de capacidad de entendimiento de los cambios ocurridos en los últimos años en el contexto regional y en la política exterior del Brasil. Revela, también, una total falta de previsibilidad ante la inminencia de la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú. Además, vuelve a mostrar a “negociadores” nacionales fácilmente “comprables”, con lo que las prácticas clientelares de la política local adquieren dimensión internacional. Prácticas ya existentes en el stronismo, no muy visibles para la población paraguaya, pero muy conocidas por los países de la región y del mundo.

No sabemos si el actual gobierno del Paraguay tendrá la fuerza suficiente para reencauzar la política exterior del país en una senda de mayor autonomía y defensa de los intereses nacionales. Por de pronto, los técnicos de la ANDE lograron temporalmente que el hegemón regional duro no se imponga en esta instancia.

(1) Ver Articulo XIV del Tratado de Itaipú: “La adquisición de los servicios de electricidad de la Itaipú será realizada por la ANDE y la Eletrobras, las cuales también podrán hacerlo por intermedio de las empresas o entidades paraguayas o brasileñas que indiquen”.

(2) De la elaboración del Acta Bilateral no participaron técnicos de la ANDE, sino solo representantes de la cancillería paraguaya que aceptaron prácticamente todos los puntos propuestos por el Brasil.

(3) El 27% de los fondos anuales lo desembolsaba la Argentina y el 2% el Uruguay.

(4) Punto 6 del Acuerdo: “Reconocieron la conveniencia de que la ANDE pueda gradualmente, a la brevedad posible, comercializar, en el mercado brasileño, energía de Itaipú correspondiente a los derechos de adquisición del Paraguay”.

(5) Punto 7 del Acuerdo: “Registraron también la necesidad de la contratación para la ANDE y la Eletrobras de la totalidad de la potencia instalada disponible en Itaipú (18 unidades generadoras de 700 MW cada una)”. “El grupo de trabajo mencionado (…) tendrá presente el principio de que, en un balance, el Paraguay no deberá sufrir perjuicio global en relación a la actual modalidad de contratación…”.

(6) Esta negociación se realizó dentro del Mercosur entre 2008 y 2010, aunque luego la decisión de eliminación de este doble cobro arancelario no se haya implementado por las trabas interpuestas por Argentina a partir del 2011 en adelante. La eliminación del doble arancel implicaba pérdidas de recaudación aduanera para el Paraguay como país mediterráneo.

(7) Declaraciones del Presidente de la República del Paraguay al justificar el abandono de lo acordado en el Acta del 2007 en términos de distribución de la compra de energía eléctrica de Itaipú por ambos países.

Política

No sabemos si el actual gobierno tendrá la fuerza suficiente para reencauzar la política exterior del país en una senda de defensa de los intereses nacionales.

Venales

Revela total falta de previsibilidad ante renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú y vuelve a mostrar a negociadores fácilmente comprables.

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