Calidad del gasto público en Paraguay: Desafíos y perspectivas ante escenario de recesión económica

El gasto público en Paraguay, como en varios países de América Latina, posee bajos niveles de eficiencia. Generalmente, ajustes salariales eran concedidos sin criterio técnico alguno hasta antes del 2013 cuando entra en vigencia la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta normativa, desde entonces, se ha constituido en la principal herramienta moderadora del gasto público. De cada 100 guaraníes de impuestos que ingresaron a las arcas durante este año, en promedio, 70 guaraníes se destinaron para el pago de remuneraciones de personal, según el Ministerio de Hacienda.

Impuestos destinados a salarios
Impuestos destinados a salarios

Las finanzas públicas del estado paraguayo, compuestas de gastos e ingresos, se manejan con el Presupuesto General de la Nación (PGN). Esta ley económica y financiera es la más importante del Paraguay ya que maneja los del Estado. El proyecto elaborado todos los años, compila los planes de las distintas entidades que conforman el Estado. El Ministerio de Hacienda es el organismo público encargado de realizar la consolidación de lo presupuestado, en representación del Poder Ejecutivo, y presentarlo ante el Congreso Nacional a más tardar el 1 de setiembre de cada año. Su tratamiento tiene prioridad absoluta, tal como se encuentra estipulado en el artículo Nº 216 de la Constitución Nacional.

El PGN está construido sobre dos bases: ingresos y gastos. En el caso de los primeros, estos se clasifican en corrientes, que a su vez están compuestos por impuestos, contribuciones, regalías. Además, se incorpora la venta de bienes y servicios, rentas de la propiedad, transferencias, donaciones corrientes y otros. También contiene a los ingresos de capital, que corresponden a la venta de bienes de las entidades públicas, transferencias y donaciones de capital. Otro componente del PGN son los gastos, que se clasifican en corrientes y de capital. Los primeros se refieren a los servicios personales, servicios no personales, transferencias, así como a los corrientes, bienes de consumo e insumos y los intereses de la deuda pública interna y externa. Por su parte, entre los de capital se encuentran la inversión física, transferencias de capital e inversión financiera. La diferencia entre los gastos y los ingresos da como resultado el balance presupuestario, el cual puede ser superavitario, deficitario o equilibrado.

Cuando los ingresos son mayores a los gastos existe un saldo positivo (superávit) lo que genera un ahorro fiscal. En tanto, si los gastos superan los ingresos del Estado, se presenta un descalce fiscal (déficit). Mientras que, si los ingresos y gastos son en la misma proporción, existe un equilibrio fiscal. Para cubrir el déficit fiscal, el Estado paraguayo recurre al endeudamiento, a través de la emisión de bonos en el mercado doméstico y/o internacional, así como a préstamos provenientes de organismos internacionales. Estos recursos están atados a determinados gastos tales como el financiamiento de proyectos de infraestructura y el repago de la deuda. El dinero obtenido a través de créditos no puede ser utilizado para gastos como salarios o el pago de intereses de la deuda pública, tal como lo estipula la Ley de Administración Financiera.

PUBLICIDAD

Ley de Responsabilidad Fiscal

El gasto público en Paraguay, como en varios países de América Latina, posee bajos niveles de eficiencia. Generalmente los aumentos salariales eran concedidos sin criterio técnico alguno hasta antes del año 2013 cuando entra en vigencia la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Esta normativa, desde entonces, se ha constituido en la principal herramienta moderadora del gasto público. Ello, considerando que el último importante incremento salarial se había dado en 2012, cuando el Congreso Nacional aprobó un incremento salarial del 38% en promedio para todos los funcionarios. Este hecho viene demandando del Estado alrededor de US$ 800 millones anuales. En ese sentido, de cada 100 guaraníes de impuestos que ingresaron a las arcas durante este 2019, en promedio 70 guaraníes se destinaron para el pago de remuneraciones de personal, de acuerdo a datos del Ministerio de Hacienda. Desde aquel considerable incremento salarial, las finanzas públicas han venido arrastrando un déficit, que por disposición de la Ley de Responsabilidad Fiscal no supera el 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB). Esta situación viene limitando el financiamiento de proyectos de infraestructura con recursos provenientes de los tributos. Dada la situación y con el objetivo de no paralizar las obras públicas tan necesarias en Paraguay, en 2013 el país sale a los mercados internacionales. Por primera vez se realiza la emisión y colocación de bonos soberanos por US$ 500 millones.

Con ese hecho, Paraguay consigue una nueva fuente de financiamiento, cuyos recursos estaban sujetos a una serie de proyectos bien especificados. De esta manera, Paraguay también ingresa a los radares de los inversionistas de todo el mundo.

PUBLICIDAD

Política anticíclica en escenario económico recesivo

La economía paraguaya, en 2012, registró una caída del 0,5% (Año Base 2014), producto de un fuerte desplome en el sector agrícola. La situación económica del 2012 es similar a lo que viene aconteciendo en este 2019. Los datos del Banco Central del Paraguay (BCP) al primer semestre de este año confirmaron una recesión técnica, generada en gran parte por una mala campaña agrícola 2018/2019.

La caída del sector productor se tradujo en que dejaron de ingresar al circuito económico del país alrededor de US$ 1.500 millones con sus consecuentes efectos sobre el transporte, comercio, industria y finanzas. Sin embargo, la caída del PIB de este año con respecto al 2012 se diferencia en que otros sectores también sufrieron importantes bajas. Entre los mismos se mencionan la electricidad y agua (12,0%), la agricultura (11,6%), además del sector de la construcción (7,7%), ganadería, forestal, pesca y minería (5,7%) y manufactura (3,9%). Solo el rubro de comercio y servicios registró un incremento (2,4%), explicado por el sector servicios que terminó mitigando las caídas ocurridas en la actividad comercial y de transporte.

Escenarios adversos

Ante escenarios adversos como los descriptos anteriormente, donde el sector privado, que es la principal fuerza de impulso de la economía paraguaya se ve afectado, una política contracíclica por el lado del gasto público podría mitigar el impacto de la caída económica.

Al respecto, hace unos meses, el Ministerio de Hacienda había presentado al Congreso Nacional el proyecto de Presupuesto General de la Nación 2020 con un crecimiento del 2% con respecto al PGN vigente. El aumento se justificó por el crecimiento vegetativo en las fuerzas públicas, además del reajuste del salario mínimo, el cual está indexado al percibido por el sector privado, entre otros.

El plan de gastos propuesto para el próximo año contemplaba que el 45,1% se financiaría con Recursos Institucionales (F30). En tanto que el 11% a través de endeudamiento (F20), US$ 1.014 millones de préstamos otorgados por organismos internacionales y US$ 547 millones provendrían de la colocación de bonos. El 36% restante se calzaría con ingresos tributarios (F10).

En ese sentido se contemplaba que de la totalidad de los ingresos previstos para el 2020, el 76% de los impuestos irían para el pago de salarios, quedando un reducido margen para el financiamiento de programas y planes sociales, tales como Tekoporã, Adultos Mayores, viviendas, etc. Finalmente, una parte de los recursos obtenidos a través del endeudamiento, cubriría el déficit fiscal de US$ 630 millones, entre los que figura el repago de la deuda y el financiamiento de proyectos de infraestructura.

Sin embargo, meses después de la presentación del proyecto de PGN 2020, los pedidos de aumentos a la Comisión Bicameral de Presupuesto treparon a aproximadamente US$ 700 millones. Dentro de este monto se contemplaban incrementos salariales que, en promedio, eran del 20%. No obstante, y ante un posible veto al PGN 2020 por la eventual concesión de aumentos salariales, finalmente la Comisión Bicameral aplicó una reingeniería que terminó en reducciones en algunos rubros. Entre los gastos recortados se encuentran la remuneración adicional (9%), la remuneración extraordinaria (6%), bonificaciones y gratificaciones (2%), gastos reservados (7%), entre otros. También fueron recortados los rubros de: estudios de proyectos e inversiones (50%), participación de multas en el Ministerio de Hacienda (35%), y en otros gastos de personal y de servicios.

¿Calidad de gasto y efecto derrame en la economía?

El proyecto de PGN 2020 ahora deberá ser estudiado por la Cámara de Diputados y luego por la de Senadores. La propuesta del PGN 2020 contempla entre puntos, una importante inyección de recursos para obras públicas, con el objetivo de mitigar el impacto del debilitamiento de la economía paraguaya de este año y que podría trasladarse en el próximo. Y, es en este punto cuando se plantea la disyuntiva sobre la calidad del gasto y el efecto derrame en la economía, ¿invertir en obras o en salarios?

La inversión en obras de infraestructura realizada por el Estado tiene un efecto derrame en toda la economía. Desde el inicio de una obra hasta el final varios son los actores, sectores y rubros que se ven beneficiados. Por ejemplo, genera fuente de trabajo, lo que se traduce a mayores ingresos para las familias, que, a su vez, aumentan su consumo, inyectando dinamismo a los comercios y servicios. Aunado a que las empresas vinculadas a la construcción directa e indirectamente, también reciben los beneficios de la inyección de recursos para ejecutar los proyectos de infraestructura. Como se observa, un mayor gasto público en obras genera y dinamiza todo el circuito virtuoso de la economía.

En cuanto a los efectos de un aumento del gasto público en concepto de salarios, que este análisis no contempla el mérito o no de recibirlos, se presenta con limitaciones. Dado que el beneficio es otorgado a una sola persona, que, si bien incrementa sus ingresos, el efecto derrame no es significativo. Ello, si se considera los aproximadamente 300.000 funcionarios que prestan sus servicios al Estado. En tal sentido, la mayor complicación se traslada a las finanzas públicas, teniendo en cuenta que un incremento salarial representa una presión adicional a los ya escasos recursos públicos disponibles. A diferencia de los gastos de capital o inversión, el componente de los gastos corrientes, específicamente el salarial o gasto rígido, no puede sufrir recortes ni reprogramaciones.

Por tanto, el Estado, al eventualmente centrar su política anticíclica en incrementos salariales no tendría margen de paralizar su intervención cuando la economía evoluciona favorablemente. Tal como sí ocurre cuando la política se basa en inversiones públicas, cuyo componente del gasto puede sufrir modificaciones (reducciones, reprogramaciones y congelamiento). Y es en todo este contexto, que la racionalidad y la calidad del gasto, contemplada en la Ley de Responsabilidad Fiscal, deberían regir para los casos en los que la economía necesita de la intervención del Estado para mitigar la caída económica como sucede en la actualidad.

Esencial inversión pública

Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señala que la inversión pública crea infraestructura pública esencial para el crecimiento económico a largo plazo y para el bienestar social. Por ejemplo, la inversión pública apoya la prestación de servicios públicos (por ejemplo, escuelas). Además, los gobiernos invierten en infraestructura de transporte y en otros proyectos de gran escala para mejorar la productividad y la competitividad. Por último, los gobiernos también pueden invertir en investigación y desarrollo para promover nuevas tecnologías o productos. Finalmente, la calidad del gasto público garantiza que la intervención del Estado en momentos donde la economía se debilita y necesita de otras fuerzas, genere el impacto de inyectar tranquilidad a los agentes y a toda la población. Por consiguiente, mitigar el efecto en el desarrollo de la economía, que sin intervención estatal podría verse seriamente comprometida, no solo en un determinado año, sino en los venideros.

Senado aprobó la suba del tope de déficit fiscal a US$ 1.200 millones esta semana, y el proyecto de ley de Presupuesto pasa a Cámara de Diputados. Por amplia mayoría se consensuó elevar de 1,5% a 3% del PIB el tope de déficit fiscal, presentado por el Ejecutivo para aumentar la inversión vía endeudamiento.

Entre gastos recortados están remuneración adicional (9%), extraordinaria (6%), bonificaciones y gratificaciones (2%), gastos reservados (7%). Se recortaron rubros de estudios de proyectos e inversiones (50%) y participación de multas en cartera de Hacienda (35%).

Calidad del gasto público garantiza que la intervención del Estado en momentos donde la economía se debilita y precisa de otras fuerzas, genere impacto de inyectar tranquilidad a los agentes y a toda la población. Mitigar su efecto en el desarrollo de la economía no solo comprometería un año sino los venideros.

Crítica

Como en otras naciones de América Latina, Paraguay no está exceptuado de los cuestionamientos en materia de calidad del gasto público.

Baja

Caída del sector productor se tradujo en que dejaron de ingresar al circuito económico del país unos US$ 1.500 millones con sus efectos en la cadena.

Obras

La inversión en obras realizada por el Estado tiene un efecto derrame en toda la economía. Desde el inicio hasta el final varios son los sectores beneficiados.

Gasto

El promedio a nivel mundial del gasto público con relación al PIB pasó del 5% a comienzos de los años 90 a alrededor del 22% en 2018.

Región

Alta debilidad se observa en resultados deficitarios de finanzas públicas de varios países de la región como las de Argentina, Brasil y Paraguay.

Inversión

Estudio del BID señala que la inversión pública crea infraestructura pública esencial para el crecimiento económico a largo plazo y para el bienestar social.

PUBLICIDAD

Te puede interesar

PUBLICIDAD
PUBLICIDAD