El pasado 30 de agosto, el Ministerio de Hacienda presentó al Congreso Nacional el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) 2020. El plan de gastos e ingresos fue diseñado sobre cuatro prioridades. Las mismas se basaron en: dinamizar la economía, con el apoyo a la productividad y el empleo; mantener la inversión y la sostenibilidad financiera; consolidar las acciones públicas configuradas en un sistema de protección social y permitir el acceso a servicios de salud y educación efectivos. Todos estos ejes trazados en un entorno económico externo complejo y volátil, que exige un presupuesto austero, pero con prioridades claras y que ayuden a mitigar los efectos de escenarios adversos como los actuales, se expresaba en el mensaje oficial.
Además, se incorporó una nueva estructura presupuestaria orientada a resultados, es decir, que permita arrojar información de desempeño para evaluar el resultado de las políticas públicas a ser implementadas. En tal sentido se separaron los recursos destinados al funcionamiento de la institución o al cumplimiento de su misión, de aquellos enfocados a resolver problemas, que inciden en las condiciones de vida de la población.
Cabe destacar que el Plan de Gastos 2020 incorporó las sugerencias de la Comisión Interinstitucional Público-Privada para el Análisis del Gasto Público. Las mismas incluyeron medidas para mejorar la eficiencia del gasto, con énfasis en las compras públicas, presupuesto por resultados, política salarial y protección social.
Componentes del PGN 2020
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El proyecto de Presupuesto General de la Nación 2020 contemplaba un incremento del 2% con relación al PGN aprobado para este 2019. El aumento se sustentó en el crecimiento vegetativo de las fuerzas públicas, además del reajuste del salario mínimo, el cual está indexado al percibido por el sector privado, entre otros. Del total de G. 85,5 billones (US$ 13.403 millones al tipo de cambio previsto para el próximo año), el 56,5% corresponde a la Administración Central y el porcentaje restante (43,5%) a la Administración Descentralizada, con sus respectivas contrapartidas de gastos e ingresos.
En cuanto a la recaudación impositiva, Hacienda proyecta un crecimiento de 8,2% con respecto al presente año. En esta estimación no se consideró la caída en los ingresos tributarios de aproximadamente US$ 300 millones, producto de la recesión económica de este año.
De la totalidad de los ingresos previstos para el 2020, el 76% de los impuestos fue presupuestado para el pago de salarios, es decir, de cada 100 guaraníes que ingresan en concepto de tributos, 76 guaraníes irán para el pago de salarios. Ello, dejará un reducido margen para el financiamiento de programas y planes sociales, tales como Tekoporã, Adultos Mayores, viviendas, etc. De hecho, los últimos datos del Ministerio de Hacienda dan cuenta que los gastos rígidos (salarios, jubilaciones, deuda) se llevan actualmente el 92% de los impuestos.
Finalmente, una parte de los recursos obtenidos a través del endeudamiento, cubriría el déficit fiscal de US$ 630 millones, entre los que figuran el repago de la deuda y el financiamiento de proyectos de infraestructura.
Modificaciones, reprogramaciones y concesiones
Una vez ingresado oficialmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación 2020, la Comisión Bicameral, integrada por diputados y senadores, estudió el plan de gastos por varias semanas.
Durante el tratamiento y pese al pedido expreso del Poder Ejecutivo a los titulares de las distintas entidades de no solicitar aumentos a sus respectivos presupuestos, los pedidos a la Comisión Bicameral llegaron a aproximadamente US$ 700 millones, de acuerdo a datos proporcionados por la misma instancia legislativa. Dentro de este monto los incrementos salariales fueron en promedio del 20%. La Comisión Bicameral aplicó una reingeniería que terminó en reducciones en algunos rubros de alrededor de US$ 10 millones. Entre los gastos recortados se encontraban la remuneración adicional (9%), la remuneración extraordinaria (6%), bonificaciones y gratificaciones (2%), gastos reservados (7%), entre otros.
También fueron recortados los rubros de: estudios de proyectos e inversiones (50%), participación de multas en el Ministerio de Hacienda (35%), y en otros gastos de personal y de servicios. Sin embargo, días después, la cartera económica informó que efectivamente la instancia aplicó recortes, pero en contrapartida aprobó incrementos salariales de aproximadamente G. 23.493 millones. Las dependencias beneficiadas y detectadas fueron el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de la Niñez y la Adolescencia.
A este aumento de gastos rígidos se sumaron otros, como la creación de unos 200 cargos. Entre los nuevos puestos generados figuraban la contratación de más guardiacárceles, personal para la Contraloría General de la República, así como para la gobernación de Alto Paraguay, para filiales de la Universidad Nacional de Asunción (UNA) y para el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (JEM).
Las consideraciones de mayor presupuesto también se dieron, por ejemplo, en los fondos otorgados a los partidos políticos en concepto de subsidio. El Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) pasó de tener alrededor de G. 9.666 millones a G. 22.152 millones más para el 2020 en el mencionado concepto.
En cuanto a los recortes aplicados se destacaron dos rubros sensibles y que el Ministerio de Hacienda anunció que pedirá su restitución. La eliminación de G. 64.000 millones de los recursos del Fonacide destinados a la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) para financiar viviendas y la reducción de G. 25.000 millones del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) para almuerzo de escuelas de Asunción.
Tras el dictamen de la Comisión Bicameral, el proyecto de PGN 2020 fue derivado a la Cámara de Diputados. En plenaria, durante los dos días de tratamiento, la propuesta de gastos e ingresos para el 2020 volvió a sufrir modificaciones, reprogramaciones y ampliaciones. Y aunque primó la prerrogativa de respetar el tope de los gastos con aumentos concedidos dentro de ese límite, los incrementos aprobados profundizaron la rigidez del plan de gastos, dado que el mayor peso de las erogaciones correspondían a subas salariales.
En tal sentido, los diputados dieron su venia al aumento salarial del 16% para docentes del MEC. La suba aprobada contempla la vigencia a partir de abril, cuando el Ministerio de Hacienda previó la aplicación desde julio. El adelanto del pago demandará al Estado recursos adicionales por G. 178.000 millones (US$ 28 millones). La decisión generó disconformidad entre los maestros, quienes ya adelantaron que intensificarán sus reuniones con el Senado para buscar que el beneficio rija desde enero. La propuesta, nuevamente no contaría con fuente de financiamiento.
Además, la Cámara Baja incluyó un aumento del 7,3% para los funcionarios de la ANDE, G. 400.000 para cada funcionario del Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) y otros incrementos a favor de directores de la Contraloría General de la República. Los diputados también concedieron más fondos para la contratación de personal en la Corte Suprema de Justicia. Otros gastos aprobados fueron la creación de cargos en el Ministerio Público, el Ministerio de la Defensa Pública y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
La plenaria de la Cámara de Diputados confirmó el aumento del aporte a los partidos políticos y el recorte del almuerzo escolar para Asunción. Si bien los puntos mencionados generan preocupación, el gran impacto constituye el recorte de unos G. 64.000 millones (alrededor de US$ 10 millones) aplicado a la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD). La eventual desaparición o indisponibilidad de ese monto para el 2020 pone en riesgo no solo los créditos para las viviendas, sino a la cadena de la construcción.
Luego de la media sanción en Diputados, el proyecto de PGN 2020 se encuentra en estadio de la Cámara de Senadores. La Comisión de Hacienda y Presupuesto del Senado, instancia previa a la plenaria, acordó analizar la versión aprobada por la Comisión Bicameral para posteriormente dictaminar sobre el Presupuesto General de la Nación 2020.
Como ya se había descripto y analizado en ediciones anteriores, las remuneraciones al personal forman parte de los gastos denominados rígidos. En este grupo también se encuentran el pago de la deuda, jubilaciones y algunas transferencias, que están atadas a un compromiso irrenunciable por parte del Estado. Estos gastos, una vez concedidos, no pueden sufrir de recortes en algún momento del año como sí puede hacerse con otros gastos como los fondos destinados a inversiones y programas sociales.
Ley de responsabilidad fiscal de facto y de jure
Para mantener una disciplina fiscal en las cuentas públicas y evitar desbordes presupuestarios como el que está aconteciendo en Paraguay, en varios países existen normativas que restringen estas decisiones. En la misma línea, en nuestro país también se encuentra vigente una ley, denominada Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Antes de profundizar en la regla del país es necesario repasar las normativas que rigen en nuestros principales vecinos, Brasil y Argentina. Aunque la vigencia no condiga con los resultados actuales.
En el año 2000, Brasil promulgó su LRF, que estableció límites y mecanismos novedosos: -Límites al gasto de personal: se establecieron límites para este gasto con relación al ingreso corriente neto de 50% para el ámbito federal y 60% para el estadal y municipal.
- Mecanismo de compensación para gastos de carácter permanente: no se podrá crear un gasto continuo (por plazo superior a dos años) sin indicar una fuente de ingreso o una reducción de otro gasto.
- Mecanismo para control de finanzas públicas en años de elección: se impide la contratación de operaciones de crédito por anticipación de ingreso presupuestario en el último año de mandato y se prohibe el aumento de los gastos de personal en los 180 días que anteceden el final del mandato.
Particularmente, en lo que respecta al gasto de personal, si los mismos superan el 95% del límite queda prohibido realizar aumentos en la remuneración; crear cargos y empleos; alterar la estructura profesional; admitir contratos de cualquier tipo y horas extras. Además, si sobrepasara dicho límite se otorgarían tres cuatrimestres para regularizarse. Mientras dure el exceso quedan prohibidas las transferencias y contrataciones de operaciones de crédito.
Por su parte, en Argentina, durante el 2004 se promulgó el Régimen de Responsabilidad Fiscal, el cual estableció, entre otros elementos, que las autorizaciones de mayores gastos requieren incorporar una mayor recaudación de recursos que componen la fuente de financiamiento. Esta restricción no cubre los recursos destinados a atender una situación excepcional de emergencia social o económica establecida por ley. En otras palabras, sólo se podrán aprobar mayores gastos cuando estuviera asegurada la fuente de financiamiento destinada para su atención. Asimismo, no se podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) señala, en el caso de Brasil, que pese a que el Gobierno se comprometió además a alcanzar metas anuales de superávit primario del sector público no financiero (SPNF), se han introducido modificaciones en la LRF para la reducción de la meta de superávit primario.
De igual forma, pese a las restricciones que introdujo el Régimen de Responsabilidad Fiscal en Argentina, se conoce ampliamente el crecimiento del tamaño del Estado, a través de la contratación de empleados públicos, que junto a las transferencias sociales elevaron el déficit fiscal del país austral, el cual se financió con emisión de dinero y conllevó a una elevada inflación. Con el acuerdo stand by con el FMI no se lograron materializar aún los beneficios de un menor desequilibrio fiscal.
En Paraguay, la Ley de Responsabilidad Fiscal fue creada en 2013. Ello, producto de los sistemáticos aumentos salariales concedidos y que cobraban mayor fuerza en años pre- electorales. El último se había dado en 2012, cuando los parlamentarios otorgaron alrededor del 40% de incremento a los funcionarios públicos. Esta decisión marcó el inicio del déficit fiscal (gastos superiores a ingresos) que hasta la fecha no ha podido ser revertido.
La LRF se ha convertido en una herramienta fundamental para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, teniendo como meta resultados fiscales que no causen efectos negativos sobre la estabilidad macroeconómica, preservando el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos. El artículo 7 de la misma contempla tres reglas para la elaboración del PGN: 1) El déficit anual de la administración central, incluidas las transferencias, no será mayor que el 1,5% del PIB estimado, 2) El incremento anual del gasto corriente primario del sector público no podrá exceder a la tasa de inflación interanual más el 4% y, 3) No se podrán incorporar incrementos salariales, excepto cuando se produzca un aumento en el salario mínimo. El incremento de la partida presupuestaria será como máximo en la misma proporción del ajuste del salario mínimo.
Flexibilización del tope fiscal: emergencia nacional
La regla fiscal también consigna excepciones en su artículo 11, con la flexibilización del tope fiscal en casos de emergencia nacional, crisis internacional que pueda afectar seriamente la economía nacional o una caída de la actividad económica interna. Especifica que el déficit no podrá exceder el 3% del PIB.
Actualmente, el complicado escenario internacional, regional y local está afectando los ingresos fiscales, de acuerdo a señalamientos de autoridades del Ministerio de Hacienda. Por ello, desde el gobierno solicitaron aumentar el déficit fiscal, pasando de 1,5% a 3% del PIB, con el objetivo de seguir ejecutando obras de infraestructura. Recientemente el Congreso Nacional sancionó el pedido, por lo que la cartera fiscal, una vez que el Poder Ejecutivo lo promulgue, contará con la autorización para elevar el déficit al 3% del PIB. En su última visita, el Fondo Monetario Internacional (FMI) señaló que el gran desafío de Paraguay será retornar al techo del 1,5% del déficit fiscal, donde la contención salarial será clave en ese proceso.
La flexibilización de la mencionada regla fiscal en el 2020, se presenta como una alternativa. Dado que los efectos de la recesión económica experimentada en el presente ejercicio podrían extenderse al próximo. Sin embargo, excepciones como las mencionadas deben estar condicionadas a rigurosos controles, metas de cumplimiento y proyectos específicos, a fin de contar con la suficiente garantía de que no se utilizarán los escasos recursos del Estado para otros fines como pago de salarios y otros beneficios.
Con respecto a los aumentos, principalmente salariales, incorporados por Diputados al proyecto de PGN 2020, Hacienda los cataloga de violatorios a la Ley de Responsabilidad Fiscal. De momento, el Senado tiene hasta finales de noviembre para expedirse sobre el referido proyecto de Ley. En tal sentido, el próximo 27 del corriente, los parlamentarios tienen previsto el tratamiento del PGN.
El FMI recomienda que se creen consejos fiscales operativamente independientes, los cuales podrían evaluar de manera objetiva las proyecciones presupuestarias y supervisar el cumplimiento de las reglas fiscales. También se deberían establecer cláusulas de escape a las reglas fiscales, que se encuentren bien definidas y le proporcionen la flexibilidad necesaria ante circunstancias excepcionales, así como, asegurar que las reglas tengan un alcance estable y se eliminen las lagunas jurídicas.
Además, resulta de gran importancia la adopción de un marco de gasto a mediano plazo, que tenga en cuenta los efectos plurianuales de las nuevas políticas y establezca topes de gasto plurianuales. Al mismo tiempo, se deben fortalecer los mecanismos para ahorrar parte de los ingresos extraordinarios relacionados con recursos naturales o materias primas.
Finalmente, el estudio de la ley financiera y económica más importante del país se viene realizando en un escenario económico poco propicio. La responsabilidad y prudencia definirán la trascendencia que tendrá el Estado paraguayo en el desarrollo del país durante el próximo año.
La Cámara de Diputados sancionó en la última semana, en sesión ordinaria, el proyecto de Senadores que sube el déficit hasta el 3% del PIB y que incluye un artículo que dispone que los fondos provenientes de los préstamos serán utilizados solo para inversiones en obras y no en gastos corrientes.
El gobierno central podrá cerrar este año el ejercicio con un déficit fiscal que asciende a unos US$ 1.200 millones, luego de que el Congreso aprobara la aplicación de las excepciones establecidas en el Art. 11 de la Ley de Responsabilidad Fiscal o “cláusula de escape”.
Genera preocupación un recorte de gran impacto aplicado, de unos G. 64.000 millones (alrededor de US$ 10 millones) a la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD). La eventual inexistencia de estos fondos para el 2020 arriesga no solamente los créditos para las viviendas, sino toda la cadena de la construcción.