Otro gran consenso alcanzado en torno a la protección social es la necesidad de tener una visión sistémica de la misma (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014), lo que se hace tangible en el compromiso asumido por los países en el marco de la Agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de alcanzar en 2030 sistemas de protección apropiados para todos.
Esta visión sistémica de la protección social básicamente se constituye en un cambio de paradigma que, por decirlo esquemáticamente, supone el paso de la estrategia centrada en el combate a la pobreza a una estrategia que incluye otros factores cruciales de vulnerabilidad social, como son la ausencia de seguridad social o la carencia de trabajo decente. Los principales rasgos de este cambio de visión pueden sintetizarse en: significa un cambio hacia la protección respecto no solo de una situación presente, como puede ser la pobreza, sino respecto a eventualidades negativas, como una enfermedad, que pueden suceder en el futuro y que, de hecho, pueden conducir a la pobreza a personas que hoy no se encuentran en tal situación.
Representa un avance significativo hacia la universalidad de la entrega de servicios públicos, que evidentemente tiene que iniciarse desde los sectores más desfavorecidos, pero que busca que toda la población pueda acceder a dichos servicios, es decir, a una educación pública de calidad o a unos servicios de salud de cobertura nacional, entre otros.
Implica una visión sistémica de desarrollo social y, por tanto, la configuración de un Sistema de Protección Social en el que se articule la actuación de las instituciones públicas. En un reciente documento de la OCDE se define así: “El concepto de Sistema de Protección Social refiere a un marco que contiene tres pilares de protección social, asistencia social, previsión social y programas para el mercado de trabajo, que aparecen integrados o, como mínimo, coordinados” (Social Protection System Review, OCDE, diciembre 2018, p. 13).
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En cuanto a la gestión pública, también implica un cambio al pasar de un enfoque inercial a la gestión por resultados, que supone una planificación que parte de la estimación de las brechas existentes y diseña los planes para reducir esas brechas.
El fortalecimiento de los sistemas de protección social en la región ha recorrido un largo camino, que ha tenido ritmos de avance diferentes. Donde algunos han elegido establecer pisos de protección social adaptados al contexto nacional, que garanticen al menos un nivel básico de seguridad social para todos (OIT, 2017).
En el Paraguay, la idea de configurar el Sistema de Protección Social (SPS) ha adoptado el enfoque de derechos, que implica que la política pública esté orientada a garantizar el acceso a los derechos de sus habitantes a lo largo del ciclo de vida, dando prioridad a quienes viven en situación de vulnerabilidad. Ello significa que, aunque se prioricen los sectores menos favorecidos, se debe proteger al conjunto de la población ante riesgos o contingencias que afecten el acceso a sus derechos (en educación, salud, empleo, entre otros); y que las instituciones comprometidas en esta materia deben actuar conjuntamente.
Como sucede en varios países de la región, la formulación de un SPS no solo es asunto de mejoramiento de la gestión pública para un desarrollo social integrador, también es la estrategia de política social que permite atacar esa situación paradójica donde se observa una reducción apreciable de la pobreza por ingreso, pero se mantiene prácticamente igual la desprotección social.
Nuestro país no ha sido la excepción a esta regla, ya que en los últimos veinte años el universo de familias en condición de pobreza, medida esta en relación con los ingresos que capta cada familia para satisfacer sus necesidades elementales, ha venido disminuyendo de más de la mitad de los hogares a comienzos de este siglo hasta el 24,2% que registra la información estadística en 2018 (DGEEC, 2018a). Sin embargo, la cobertura de la seguridad social apenas aumentó en 9,7 puntos porcentuales en los últimos 15 años (entre 2003 y 2018), manteniendo a más de tres cuartos de nuestra población sin esa protección. De igual forma, la proporción de empleo informal se situaba todavía sobre los dos tercios en 2018 (DGEEC, 2018b, 2018c).
Con respecto a este fenómeno, existe un amplio consenso de que es necesario cambiar el enfoque de la política social hacia uno que le permita tener una mayor consistencia con el desarrollo a mediano y largo plazo.
Es así como, teniendo en cuenta el compromiso asumido por nuestro país en el marco de los ODS y las características de los indicadores sociales a nivel, en 2018 se inicia el proceso de configuración del SPS, bajo la coordinación de la Unidad Técnica del Gabinete Social (UTGS). Partiendo de una puesta en común y diálogo con la sociedad civil y la academia, el marco conceptual terminó consolidándose en tres pilares: a) Integración social, vinculado a las políticas sociales no contributivas; b) Inserción laboral y productiva, relacionado con las políticas de inclusión y de regulación laboral y, en general, de participación productiva; y, c) Previsión social, vinculado principalmente a las políticas contributivas y a la seguridad social.
Actualmente este proceso se encuentra finalizando la etapa de planificación estratégica con más de 25 instituciones del sector público, es decir, construyendo el “qué se pretende” y comenzando a diseñar el modelo de gestión; es decir, “cómo implementar y monitorear la gestión del SPS”. Poniéndolos en perspectiva, nuestro “punto de partida” y la “meta propuesta” (impulsar en el Paraguay este enfoque sistémico de la protección social) nos llevan a tener que abrir, indefectiblemente, otros grandes capítulos de debate, como ser: i) la necesidad de tener mecanismos de coordinación interinstitucional eficientes; ii) mejorar la focalización de los programas; iii) pasar de una planificación inercial a la planificación por resultados, que exige no pensar en qué porcentaje hay que agregar a los resultados del año pasado, sino que obliga a calcular cuál es la brecha que existe entre la demanda social y la oferta pública; y, iv) un tema no menor, que es plantearnos como sociedad la necesidad de incrementar la presión fiscal que permita plantear el cierre de las brechas.
La envergadura del desafío hace pensar que habrá que combinar la idea de la progresividad en el corto plazo con la tenacidad en el mediano y largo plazo.