Es coherente con el art. 103 constitucional en cuanto este dispone preceptivamente: “Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerdan a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado”.
Ambos textos concuerdan con el art. 95 constitucional “De los derechos laborales”, que prescribe: “El sistema obligatorio e integral de seguridad social para el trabajador dependiente y su familia será establecido por la ley. Los recursos financieros de los seguros sociales no serán desviados de sus fines específicos; estarán disponibles para este objetivo sin perjuicio de las inversiones lucrativas que puedan acrecentar su patrimonio”; también concuerda con el art. 102 constitucional de la Sección II sobre Función Pública que trata sobre los derechos laborales de los funcionarios y empleados públicos, que expresa: “Los funcionarios y empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley…”.
En ejecución de esa normativa constitucional y legislativa, el art. 104 de la Ley N° 1626/2000 preceptúa: “La financiación del sistema del seguro social mencionado en este Capítulo estará a cargo de los funcionarios públicos y del Estado, en las condiciones y la proporción que establezca la ley”.
Caja de jubilaciones y seguro social: definiciones
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Guillermo Cabanellas define la “Caja de Jubilaciones”, como: “organismo creado por ley especial para ocuparse de la recaudación de las aportaciones jubilatorias, administración e inversión de tales recursos y pago del retiro o jubilación de los empleados y obreros de la Administración Pública o de la actividad privada; y también, en su caso, del abono de las pensiones a los causahabientes de los jubilados fallecidos que dejan determinados parientes. Las Cajas de Jubilaciones pueden organizarse con carácter nacional y general, o de modo descentralizado y según la naturaleza de las prestaciones o servicios; sistema este último que, por múltiples razones de simplificación y solidez financiera, debe evitarse”.
“El seguro social es un instrumento de la seguridad social o de la previsión social, de carácter obligatorio, establecido por ley, basado en la técnica del seguro y en la ciencia actuarial; se constituye por uno o más instituciones de servicio público estatal o socializado, pues se organizan y funcionan bajo la administración o supervisión del Estado para amparar a las personas beneficiarias mediante el pago de cuotas o aportes de los trabajadores, los empleadores y el Estado, o solo por alguno de estos, otorgándoles prestaciones en servicio, dinero o especie, cuando les afectan contingencias derivadas del trabajo o de la vida” .
Desprotección de los agentes públicos
La protección obligatoria de los empleados y funcionarios públicos establecida en el art. 103 de la Ley N° 1626/2000 no tiene aún vigencia en Paraguay después de 20 años, porque no se ha dictado la ley especial regulatoria del régimen del seguro social para quienes tienen como única fuente de ingresos las remuneraciones previstas anualmente en la Ley del Presupuesto General de la Nación.
No se ha ejecutado tampoco el art. 104 de la mencionada ley, pues no existe normativa estatal que establezca las condiciones y montos del financiamiento para cubrir los riesgos o contingencias de: maternidad, accidentes, enfermedades laborales y no laborales, invalidez, vejez y muerte. Solo existen normas legales vigentes sobre jubilaciones y pensiones del personal público, las que no cumplen los requisitos exigidos por el art. 103 constitucional; es decir, la normativa vigente en esta materia se contradice con la Constitución; esta incompatibilidad se resuelve hermenéuticamente mediante el criterio jerárquico, que otorga prelación normativa al texto constitucional. El art. 137 in fine expresa: “Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”; carecen de validez si son inconstitucionales.
Sin embargo, es prerrogativa del pleno de la Corte Suprema (art. 259 inciso 5 CP): “conocer y resolver sobre inconstitucionalidad”; y atribución de la Sala Constitucional: “conocer y resolver sobre inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso”; no conozco fallos judiciales sobre el tema. En esta materia, en Paraguay a nadie le interesa la supremacía constitucional; y menos a los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Características del régimen jubilatorio y previsional de la Administración Pública
Según los textos constitucionales y legales trascriptos, deben ser:
1. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la Caja Fiscal debe crearse por una ley especial sancionada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo. Esa ley no existe en Paraguay.
2. La Caja Fiscal debe organizarse o estructurarse como una entidad autónoma. La autonomía es comprensiva de la autarquía, pero no a la inversa. Es inherente a la autonomía un cierto poder normativo interno; las entidades autónomas, en el ámbito de la ley de creación disponen sobre: designación de sus autoridades, inversión de sus rentas y sus gastos, crean empleos y nombran su personal; no reciben órdenes ni instrucciones del Gobierno Central, del que no dependen jerárquicamente, sino en limitados casos.
3. La Caja Fiscal debe ser un organismo autárquico; sus elementos son: a) personalidad jurídica; b) fin público y funciones públicas; c) afectación de recursos financieros; d) creación legal y contralor legal.
4. La Caja Fiscal debe administrarse exclusivamente por un Consejo donde estén democráticamente representados los aportantes: funcionarios y empleados públicos, el Estado y los jubilados.
5. El control, la vigilancia y la fiscalización del patrimonio de la Caja Fiscal; el control de la ejecución y de la liquidación de su presupuesto, como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios, corresponde a la Contraloría General de la República (art. 283 CP). Sin perjuicio de otras supervisiones atribuidas por ley al Poder Ejecutivo.
6. En la Caja Fiscal deben participar del mismo régimen jubilatorio todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado (Art. 103 constitucional).
7. Debe existir una sola Caja Fiscal para las distintas carreras de funcionarios y empleados del estado, dentro de los límites establecidos por la Ley. La Ley fundamental no admite en materia jubilatoria discriminaciones en razón de la actividad de los beneficiarios, para las distintas carreras: docencia, diplomática y consular, investigación científica y tecnológica, servicio civil, militar y policial.
8. El art. 102 constitucional es claro y explícito cuando prescribe que de los derechos previsionales deben gozar los funcionarios y empleados públicos en un “régimen legal uniforme”.
La uniformidad es un principio estructural de todos los instrumentos de la seguridad social, y el régimen de jubilaciones y pensiones es uno de ellos. Consiste en la eliminación de desigualdades entre las personas que deben ser objeto de prestación; excluye la posibilidad de discriminación por razón de edad, sexo, raza, estado civil o actividad ocupacional. En virtud de este principio, las normas de seguridad social en cuanto a cotizaciones, prestaciones y condiciones para recibirlas, deben ser las mismas para todos los sujetos beneficiarios.
9. La anomia detectada en el régimen previsional del sector público constituye una anomalía inaceptable en el sistema de seguridad social paraguayo; atenta contra el nivel y calidad de vida de los funcionarios y empleados públicos y sus familias; ignora los valores de justicia social, dignidad humana y bien común, elementos indispensables del paradigma de Estado Social y Democrático de Derecho proclamado en la Ley fundamental.