I. Introducción
1. La seguridad social aparece históricamente a continuación de los seguros sociales en la cobertura de los riesgos o contingencias sociales; en cada país conlleva una intervención estatal cada vez más acentuada para protección de la sociedad.
2. En Paraguay el seguro social aparece en 1943, a cargo del Instituto de Previsión Social (IPS) como institución gestora; es el instrumento más importante de la previsión social, como una solución de los problemas planteados a los trabajadores dependientes o económicamente subordinados del sector privado, para afrontar las contingencias que implican pérdida o disminución del salario, con el consiguiente perjuicio a sí mismos y sus familias.
3. El seguro social se crea y organiza como servicio público estatal descentralizado, para amparar a trabajadores beneficiarios y sus familias mediante el pago de cuotas o cotizaciones periódicas, otorgándoles prestaciones uniformes y no discriminatorias en servicios, dinero y especie, previstas en la ley, cuando les afectan contingencias derivadas del trabajo o de la vida”. El seguro social cubrirá de acuerdo con los términos de la presente ley los riesgos de enfermedad no profesional, maternidad, accidente del trabajo y enfermedades profesionales, invalidez, vejez y muerte de los trabajadores asalariados de la República” (Art. 1° Ley N° 375/50). “Establécese el régimen unificado de jubilaciones y pensiones a cargo del IPS de acuerdo a las disposiciones de esta ley” (Art. 1° Ley N° 98/92).
4. El Art. 2° de la Ley N° 98/92 prescribe: “Los trabajadores asalariados que prestan servicios o ejecutan una obra en virtud de un contrato de trabajo, verbal o escrito, cualquiera sea su edad y el monto de la remuneración que perciban, los aprendices y el personal de los entes descentralizados del Estado o empresas mixtas, quedan incluidos en forma obligatoria en el régimen del seguro. También son sujetos del régimen general del seguro a cargo del IPS los maestros y catedráticos de enseñanza privada de todos los niveles”. A su vez, son sujetos protegidos en los riesgos de accidentes, enfermedad y maternidad los maestros y catedráticos del sector público dependientes del Ministerio de Educación y de las Universidades Nacionales.
5. En Paraguay el seguro social tiene carácter laboral. La protección obligatoria de todos los trabajadores situados en relación de dependencia respecto a un empleador privado, (o público descentralizado), se extiende a su familia (cónyuge e hijos, y en algunos casos, a otros familiares). El hecho de que el trabajador sea el centro de la protección obedece, por una parte, a la necesidad del sistema económico de contar con fuerza de trabajo apta para ser empleada, y, por otra, a la presión de los trabajadores organizados.
II. Relaciones jurídicas
1. La relación jurídica en el seguro social no se sustenta en un contrato civil como en el seguro privado, sino que es de naturaleza institucional generada en el ámbito del derecho público.
2. El aseguramiento es el vínculo jurídico establecido entre el trabajador y el IPS, para el goce de determinadas prestaciones; es la pertenencia de una persona al régimen del seguro social, cuando reuna los requisitos legales. Es diferente de la inscripción, que es el trámite administrativo por el cual una persona es registrada como asegurada del IPS. La inscripción es un solo acto administrativo, y es una obligación del empleador inscribirse como tal, e inscribir a sus trabajadores. La comunicación de entrada de un trabajador, a la iniciación de las tareas contratadas, es otra obligación distinta de la primera, y corresponde al empleador contratante con cada uno de sus trabajadores.
3. Jurídicamente se separa la relación irrenunciable entre el IPS y la persona legalmente protegida con el seguro social, de la relación entre el ente estatal descentralizado y los sujetos obligados a aportar o cotizar, porque la obligación de suministrar las prestaciones no se condiciona legalmente a la obligación del trabajador asegurado de pagar o estar al día en el pago de las cotizaciones, como sí ocurre en el seguro privado. La razón es porque el seguro social es un instrumento del sistema de seguridad social regulado por el derecho social, y no por el derecho civil.
4. El trabajador está obligado al aseguramiento en el IPS, pero no es responsable ni de la inscripción ni del pago de las cotizaciones. La responsabilidad de la afiliación y de la cotización se carga al empleador o sobre el IPS, al actuar éste de oficio o por denuncia del trabajador. La falta de inscripción y de comunicación de entrada se sanciona con multa al empleador; el no descuento de la cotización obliga al empleador a hacerse cargo del pago.
5. El Art. 44 Ley N° 375/56 expresa que si el empleador no cumple su obligación de comunicar al IPS la entrada de sus trabajadores, en caso necesario el Instituto concederá los beneficios que correspondan otorgar, y el empleador deberá entregar al IPS los capitales constitutivos de las jubilaciones y otras prestaciones, y la previsional los otorgará completas al trabajador beneficiario.
6. La condición de asegurado subsiste aunque el contrato laboral esté legalmente suspendido por causa de enfermedad o accidente; es decir, en ese lapso, al no percibir salario el trabajador, las cotizaciones no se abonan al IPS, pero el ente otorga las prestaciones. Sin embargo, en muchos casos de suspensión laboral del contrato que excede determinados plazos reglamentarios, el IPS se niega a otorgar las prestaciones invocando la inexistencia de cotizaciones, generándose situaciones de grave injusticia.
III. Financiamiento del seguro social
1. El financiamiento del seguro social se hace recaer sobre los propios trabajadores tomando un porcentaje del salario, junto con la cuota del empleador que se transfiere al precio de los bienes y servicios producidos. Las prestaciones de los seguros sociales adquieren así el carácter de un gasto de la empresa, bajo la forma de cotizaciones, que se consideran como salarios indirectos o como un salario social, que sumado al salario directo constituyen el precio de la fuerza de trabajo a escala empresarial, y a escala de la economía total de cada país (Rendón V., J., p. 110). Se excluye de la protección del seguro social a quienes pierden la calidad de trabajadores asegurados, o que no lo son. En Paraguay la corrupción pública y privada causa que sólo 2 de cada 10 trabajadores protegidos estén asegurados y al día en el IPS.
2. La posibilidad y la necesidad de extender la seguridad social a toda la población, superando el seguro social, implica la adopción del sistema de carácter universal, para lo que se requiere replantear el financiamiento como parte de una política de distribución más racional del ingreso, sin indexarlo a las remuneraciones de cada trabajador. El financiamiento del seguro social por cotizaciones implica que los trabajadores, los empleadores, y en el caso de Paraguay, el Estado (como poder público y no como empleador), deben abonar al IPS un porcentaje sobre las remuneraciones formalizadas para ser empleado en el suministro de las prestaciones, en la administración, y en la constitución de un fondo de reserva. A estos recursos no se les debe dar otra aplicación.
3. El Art. 95 constitucional es claro, al expresar: “Los recursos financieros de los seguros sociales no serán desviados de sus fines específicos; estarán disponibles para este objetivo, sin perjuicio de las inversiones lucrativas que puedan acrecentar su patrimonio”. Por el principio de autarquía financiera, los ingresos del IPS no pueden ir al fondo común del Tesoro Público ni gastarse según las prioridades y metas del Presupuesto General de la Nación. Por el principio de equilibrio, no puede otorgarse prestaciones si no está previsto un régimen de financiación; entre ingresos y gastos tiene que haber un equilibrio constante. Corresponde a la matemática actuarial calcular los ingresos necesarios a determinadas prestaciones; de no existir equilibrio, por los conductos legales deben reajustarse las cotizaciones, elevándolas, pues los costos tienden a aumentar por causas estructurales y coyunturales.
4. Por el principio de exclusividad no es posible transferir parte de los recursos de un seguro a otro u otros en desequilibrio. Esta impenetrabilidad financiera impide invertir los fondos de reserva de un seguro en otros, por la incertidumbre de su devolución, pues se supone que el seguro deficitario requiere ayuda por su insuficiente financiamiento, y no podría devolver el crédito recibido.
IV. Naturaleza jurídica de las cotizaciones
1. Considero que se trata de una contribución, una especie de tributo, porque la ley los crea, tienen carácter obligatorio, dan lugar a cobranza coactiva y están sujetas al control estatal, pero no son asimilables al impuesto. Por tanto, la percepción no corresponde al Ministerio de Hacienda ni los fondos previsionales ingresan al Tesoro Público, sino que son percibidos directamente por el IPS, y están destinados al financiamiento de las prestaciones y a la administración de la entidad; la tasa legal debe ser determinada matemáticamente, generando un patrimonio que puede convertirse parcialmente en inversiones rentables de las reservas técnicas del instituto, administradas autónomamente por el Consejo de Administración del IPS, bajo fiscalización de un síndico designado por el P.E a propuesta de la Contraloría General de la República.
2. Según la ley, el IPS destinará cada año para el pago de jubilaciones y pensiones una cantidad igual al 12,5% calculada sobre el monto de los salarios imponibles. Los gastos para cubrir el costo de los riesgos de enfermedad no profesional y de maternidad, accidente de trabajo y enfermedad profesional y los subsidios correspondientes, serán financiados con el 9% del monto total de salarios sobre los cuales se abonan las cuotas legales. Los gastos de administración general del instituto serán financiados con el 1,5% del monto total de salarios sobre los cuales se abonan las cuotas legales.
3. Se contempla también un fondo de imprevistos, a ser financiado con la totalidad del aporte del estado, equivalente al 1,5% sobre el monto de los salarios imponibles. Pero como el estado no cumple con el pago de la contribución a su cargo, técnicamente IPS no cuenta con fondo de imprevistos.
V. Conclusiones
1. La organización estructural, administrativa y técnica del IPS muestra deficiencias que encarecen y debilitan los servicios, dificultan los trámites de los beneficiarios y de las empresas, y los alejan de lo que debe ser una administración moderna y eficiente. Los intentos tímidos y parciales por modernizar la gestión chocan con intereses sectarios y prebendarios de la ANR, de sindicatos egoístas e insolidarios, y de empleadores que prefieren la informalidad y la evasión mediante el trato con funcionarios corruptos y venales, antes que la solidez del sistema previsional.
2. El IPS ofrece aspectos positivos que merecen ser destacados como la informatización y los intentos de transparencia de la gestión, pero no el manejo oscuro de muchas licitaciones públicas realizadas por el consejo de administración.
3. En cualquier hipótesis el seguro social gestionado por IPS es mucho mejor que la alternativa neoliberal de privatización del sistema.
4. El gobierno de IPS depende del Poder Ejecutivo en cuanto a designación del presidente del consejo y miembros, en abierta contradicción con el Art. 103 constitucional. Urge reestructuración conforme a parámetros constitucionales.
5. Crear un ente de carácter técnico con funciones de superintendencia del sistema previsional, con suficiente autoridad y autonomía, independiente del Ejecutivo, para el control de los bienes, patrimonio y actividades económicas y financieras del IPS, conforme a Arts. 281 y 283 de la ley fundamental.