Como cada año y en cumplimiento de lo que establece la Constitución Nacional, el Ministerio de Hacienda, en representación del Poder Ejecutivo, presentó al Congreso Nacional el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para el ejercicio fiscal 2021.
Así como dispone la Carta Magna, la propuesta debe ser puesta a consideración del Poder Legislativo a más tardar el 1 de setiembre, tal como ocurrió este año, y su tratamiento tendrá prioridad absoluta (Art. Nº 216 de la Constitución Nacional).
El Art. 5º de la Ley Nº 1535 de Administración Financiera especifica que el PGN constituye la expresión financiera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del Estado. En el mismo se prevé la cantidad y el origen de los ingresos, así como el monto de los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento.
El gobierno de Mario Abdo Benítez acumula así su tercer año en la elaboración y presentación de la ley económica y financiera más importante del Paraguay.
Los escenarios no han sido propicios para esta administración al considerar que, en el 2019, el país enfrentó una contracción económica, producto de una caída en la producción agrícola y otros eventos sociales, que impactaron en los ingresos del Estado y presionaron los gastos. El 2020 se vislumbraba auspicioso. De hecho, hasta febrero las condiciones económicas mostraron las primeras señales de recuperación. Sin embargo, en marzo, la pandemia reconfiguró radicalmente las perspectivas.
Los altos requerimientos sociales y económicos generados por la crisis sanitaria, saturaron las cuentas públicas. El escaso espacio fiscal obligó al Estado a recurrir, como muchos otros países de la región, al endeudamiento para morigerar los efectos de la pandemia. Solo en la Ley de Emergencia Económica se autorizó un endeudamiento de US$ 1.600 millones. Este paquete de nuevos compromisos aceleró el crecimiento de la deuda pública del país, la cual cerró julio en US$ 10.944,8 millones, o su equivalente a 30,9% del PIB. Este porcentaje se encuentra en el umbral de lo considerado prudente por organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI).
El ininterrumpido gasto público como medida de mitigación ha hecho romper el límite del déficit fiscal de 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB) estipulado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). A julio, el saldo rojo se ubica en 2,8% del PIB y el anualizado, que marca la tendencia al cierre del año, llega a 4,9% del PIB. Para este año el déficit se ubicaría en torno al 7,2% del PIB, de acuerdo con estimaciones del Ministerio de Hacienda.
Principales indicadores del proyecto de PGN 2021
En medio del complicado escenario fiscal, una economía local e internacional en crisis y la alta incertidumbre fue presentado el proyecto de PGN para el 2021. Durante la entrega ante el Congreso Nacional, las autoridades de la cartera de Hacienda remarcaron que se trata de un proyecto de presupuesto austero y basado en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, Perspectiva de Género, Primera Infancia y la implementación de un Sistema de Protección Social, centrados en el bienestar y desarrollo social de todos los ciudadanos.
Asimismo, el proyecto de PGN 2021 ancla su ejecución en la eficiencia y prudencia de los limitados ingresos, priorizando aquellos gastos necesarios para el funcionamiento mínimo del Estado, la continuidad de los programas sociales y la inversión pública. No se contemplan aumentos salariales.
Si bien algunas variables macroeconómicas proyectadas para el año entrante son positivas, otras resentirán los efectos de la crisis sanitaria actual, como es el caso de los ingresos tributarios.
Al observar los datos de entradas impositivas proyectadas en el plan de gastos 2021, se aprecia que existe una caída del 8,2% comparado al del año 2020. Por tipo de impuesto, aquellos que gravan los ingresos tendrían una reducción del 13,5%, mientras que los gravámenes vinculados a los bienes y servicios y al comercio internacional, registrarían una retracción del 4,75 y 13,6%, respectivamente. La categoría de otros ingresos tributarios, si bien es poca su participación en el total, también registraría una reducción, en este caso del 26,2%.
IRE: Caída del 25,4%
Entrando en detalle por principales impuestos, se puede notar que aquellos tributos vinculados a la renta empresarial (IRE) tendrían una caída del 25,4% y el tributo único de maquila, una reducción del 11,4%, en el 2021. Por su parte, con el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) se prevé una caída del 2,2% y 13,2%, respectivamente.
De acuerdo con el proyecto de PGN 2021, se prevé un crecimiento económico del 5% tras una caída de 3,5% proyectada para este año. Además, se espera una inflación de 3,8%, superior a 1,2% estimada para el cierre de 2020. El tipo de cambio para el 2021 se ubicaría en G. 7.092, una cotización mayor a lo que se proyecta para el presente año, de G. 6.773 por cada dólar.
Por primera vez y conforme a los antecedentes del Ministerio de Hacienda, es enviado un presupuesto con valor inferior al año anterior. Ello, al considerar que la tendencia ha sido siempre de presupuestos en aumento. El PGN 2020 contemplaba un total de G. 86,3 billones, mientras que el proyecto de PGN 2021 asciende a G. 85,7 billones (US$ 12,1 millones), o su equivalente a 33% del PIB. De ese total, G. 45,8 billones (56,2% del total) corresponden al presupuesto de la administración central y G. 39,9 billones (43,8%) a las entidades descentralizadas. Los gastos corrientes presupuestados ascienden a G. 50.322 mil millones, los de capital G. 31.585 mil millones y los de financiamiento totalizan G. 3.827 mil millones.
El plan de gastos para 2021 se financiará con G. 29.517 mil millones, provenientes de recursos del tesoro o fuente 10, G. 11.283 mil millones se calzarán con recursos del crédito público o fuente 20 y G. 44.934 mil millones, con recursos institucionales o fuente 30.
En este punto es importante resaltar que se contempla una nueva emisión de bonos por un volumen de US$ 1.100 millones. De un total de US$ 600 millones, G. 832.004 millones se comercializarán a nivel local y G. 3.423 mil millones en el mercado internacional.
De los recursos obtenidos, el 66,5% (US$ 399 millones) se destinarán al pago del servicio de la deuda, el 21% (US$ 126 millones) financiarán proyectos de infraestructura. Además, el 8,6% de los fondos captados (US$ 52 millones) servirá para la capitalización de organismos internacionales, 3,3% (US$ 20 millones) para los programas de viviendas y los restantes recursos serán distribuidos para otros programas de impacto socio- económico.
Además, el Ejecutivo plantea por primera vez la emisión de bonos por US$ 500 millones para el canje de deuda, cuyo vencimiento se daría en el 2023.
Consideraciones especiales: déficit fiscal y endeudamiento
Como se mencionaba, el déficit fiscal y el nivel de endeudamiento son componentes del presupuesto que requieren y requerirán una atención especial a fin de no poner en riesgo las ya debilitadas finanzas públicas.
En tal sentido, en el mensaje del proyecto se contemplan ambos puntos. El Poder Ejecutivo solicita al Congreso Nacional la suspensión de la aplicación de lo establecido en el numeral 1 del Art. 7° y el Art. 11 de la Ley Nº 5098/2013 «De Responsabilidad Fiscal». Es decir, exceptuar el límite de 1,5% de déficit fiscal para la ejecución presupuestaria. Ello, considerando que el proyecto de PGN para el 2021 se ajusta al tope establecido, lo cual implicaría la paralización de obras de infraestructura. Para evitar tal situación se pide la autorización para exceder el límite hasta el 4% del PIB, el cual estará explicado por la inversión pública, manteniéndose las restricciones en cuanto al financiamiento del gasto corriente, expresa el documento.
En la misma línea, agrega, que la solicitud responde a la necesidad de que la vuelta a los niveles de resultado fiscal establecidos en la Ley de Responsabilidad se desarrolle de manera gradual, sin afectar de forma brusca a la inversión pública, tan necesaria para sentar las bases para la recuperación de la economía.
Fuentes oficiales del Ministerio de Hacienda anunciaron que en breve será enviado el proyecto de actualización de la LRF. Es de recordar que la propuesta de modificación contemplaba, entre otros puntos, la cláusula de excepción del déficit fiscal. De acuerdo con aquel proyecto, en caso de emergencia nacional, si la proyección de crecimiento del año es inferior al 50% al promedio de los últimos años, el déficit podrá ir hasta 3%, sin necesidad de solicitar al Congreso una ley especial para romper con el tope. El retorno al límite del 1,5% se deberá dar en un plazo no mayor a 2 años.
De esta manera, el Ministerio de Hacienda no necesitará del aval del Legislativo ni de datos oficiales, que son obtenidos con meses de rezago, para implementar sus planes contra cíclicos, que se espera, serán de forma oportuna.
En lo que respecta a la deuda pública, el Ejecutivo también solicita al Congreso la autorización para realizar durante el 2021, operaciones de administración de los títulos del Tesoro ya emitidos y en circulación. Con esto, de acuerdo con las explicaciones de Hacienda, se realizará una administración eficiente de la deuda pública antes de sus respectivos vencimientos, con el objetivo de reducir la concentración de vencimientos en un solo año.
Otro proyecto que sería reactivado es el vinculado a la ley que modifica y actualiza otras normativas para la administración de pasivos. De aprobarse, el fisco podrá extender la maduración de las deudas para tener un calendario de pagos más cómodo y, sobre todo, obtener tasas de interés más bajas.
Con este tipo de operaciones se obtendrían ahorros para el financiamiento de otros planes y proyectos públicos de gran impacto. Esto, al considerar que los intereses de la deuda pública son pagados con recursos tributarios, hoy comprometidos en más del 70% para el pago de salarios, restando espacio fiscal.
Bajo una buena administración y calidad del gasto este tipo de operaciones no tendrían implicancias presupuestarias. A decir, la administración de deudas emitidas en periodos anteriores no cambiaría la estructura de deuda del país. Además, la cartera fiscal acortaría el plazo de autorización del Congreso Nacional para aprovechar las buenas condiciones de mercado y concretar operaciones para la administración de pasivos.
Las reformas y alternativas planteadas en el proyecto de PGN para el 2021 reconfirman la advertencia que desde la consultora MF Economía se ha hecho. Incluso, meses antes de desatarse la crisis sanitaria en el país, ya se señalaba que “el modelo de funcionamiento del Estado estaba llegando a su fin”.
Con la pandemia, el nulo espacio fiscal y el importante aumento de la deuda pública se ha evidenciado el agotamiento del esquema fiscal. La situación llama a una urgente reforma del gasto público, centrada en la calidad y el sinceramiento de sus componentes, principalmente el vinculado a las remuneraciones al personal y sus beneficios, así como a las compras públicas en general. Asimismo, la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento que rompa con el esquema tradicional de generar ingresos para cumplir con los gastos corrientes y tomar deudas para financiar los gastos de capital.
La intervención del sector privado será clave en el proceso de modernización del Estado. El conocimiento y experiencia del capital privado podrían inyectar eficiencia en el funcionamiento de entidades, así como en la ejecución de proyectos y planes de gran impacto social y económico. Para ello es vital la apertura del sector público y la redefinición de su rol como administrador y velador de la seguridad jurídica en el país.
La población de Paraguay necesita hoy del compromiso y la responsabilidad de los actores que tendrán a su cargo el manejo de las finanzas públicas para el 2021 y que marcará el escenario para los siguientes años.
El desarrollo y crecimiento del país están anclados a decisiones acertadas y a la capacidad de empujar profundas reformas en post del bienestar general.
Por primera vez es remitido al Congreso un presupuesto con valor inferior al año anterior, al considerar que la tendencia siempre fue de un plan de gastos en aumento. El PGN 2020 contemplaba G. 86,3 billones, mientras que proyecto de PGN 2021 asciende a G. 85,7 billones (US$ 12,1 millones), 33% del PIB.
La población paraguaya necesita hoy del compromiso y la responsabilidad de los actores que tendrán a su cargo el manejo de las finanzas públicas para el próximo 2021 y que marcará el escenario para los siguientes años.
Solo la Ley de Emergencia Económica autorizó endeudamiento de US$ 1.600 millones. Este paquete de nuevos compromisos aceleró el crecimiento de la deuda pública, que cerró julio en US$ 10.944,8 millones, o su equivalente 30,9% del PIB, porcentaje que está en el umbral de lo considerado prudente por el FMI.