En el caso de las ciudades fronterizas de Paraguay con Brasil y Argentina, el turismo conocido como de compras, es decir, personas que ingresan o salen de estos países para adquirir determinados bienes, ha sido, por décadas, el motor económico de las zonas colindantes de Paraguay.
Los resultados del último Censo Económico Nacional revelaron que los distritos donde se concentraban la mayor cantidad de unidades económicas del país eran Encarnación, Ciudad del Este y Pedro Juan Caballero. Estas ciudades, con excepción de Salto del Guairá, concentraban a más del 16% de todas las unidades económicas del país.
Las condiciones adversas en Brasil y Argentina han deteriorado la situación del comercio de frontera, la cual ha sido tratada con varias acciones paliativas. El antecedente más reciente data de mediados de 2019 cuando el Gobierno impulsó medidas tendientes a incentivar la oferta y demanda en las ciudades colindantes para inyectar dinamismo al circuito económico de las zonas fronterizas.
En ese contexto, el Gobierno había dispuesto la actualización de la lista del Régimen de Turismo con menores exigencias a las empresas que operan bajo el sistema y que a cambio reciben beneficios tributarios. Los últimos datos de la Secretaría de Estado de Tributación (SET) muestran que unas 720 firmas se encuentran acogidas bajo el Régimen de Turismo, liderando las instaladas en Ciudad del Este y Pedro Juan Caballero.
Otra disposición del gobierno fue la reducción de la tasa del IVA (1,5% al 1%) para productos importados bajo el Régimen de Turismo y venta a extranjeros. Meses después, también se redujo a 0% el arancel de los bienes de capital de aquellos productos que no eran de industria nacional, pero igualmente importados para la venta a turistas.
En el marco de la misma política, el Gobierno había aplicado reducciones, en promedio del 3% en los aranceles del Régimen de Turismo y de la Lista Nacional de Excepción del Mercosur. Más de 160 productos entre electrodomésticos, algunos insumos para elaboración de juguetes y productos relacionados a confecciones y otros habían sido beneficiados con el decreto. La medida supuso un ahorro para los comerciantes de US$ 370 millones en el pago de sus impuestos. A lo que se le debe sumar el objetivo de ese momento acerca de generar atracción por la mínima carga tributaria para extranjeros, de acuerdo con las perspectivas del Ministerio de Hacienda.
En medio de los mencionados paquetes de incentivos fiscales, había surgido en los primeros meses del año, antes de la pandemia, una nueva propuesta, el proyecto de Ley “que reglamenta el Régimen de Área Aduanera Especial”. Esta propuesta normativa buscaba reglamentar el concepto de “área aduanera especial” previsto en la Ley N° 2422/05 del código aduanero. Esto, con el objetivo de fomentar el turismo de compras como fuente de desarrollo turístico, económico, social y cultural del país. Las acciones para lograrlo se centraban en el establecimiento de regímenes especiales de compras para extranjeros no residentes en Paraguay.
En todo este contexto aparecía la figura de “Tiendas en Franja Fronteriza” (TFF) o conocidas como “duty free” (comercios libres de impuestos) que gozarían de amplios incentivos tributarios. El proyecto, que definía y consignaba exigencias a las TFF, contemplaba entre otros puntos que los locales debían estar ubicados en un espacio físico apto para el comercio y depósito de mercaderías, propio o arrendado, no menor de 25 m2.
Esta propuesta quedó finalmente en “stand by” luego de desatarse la pandemia. La nueva situación solo terminó por agravar el modelo comercial fronterizo. El cierre de fronteras y el confinamiento formaron parte de las decisiones sanitarias para contener los contagios, pero al igual que en la economía en general, las empresas instaladas en las ciudades gemelas fueron las más perjudicadas.
El peso de las reexportaciones en el comercio exterior
Al respecto, los datos sobre la cantidad de productos reexportados en los últimos tres años (2017-2019), principalmente en ciudades de frontera, muestran que, en promedio, se movieron unos 3,4 mil millones de dólares anuales. Estos números reflejan el peso de las reexportaciones en el comercio exterior del país, ya que ayuda a que la balanza comercial pueda ser positiva al contabilizarse dentro de las exportaciones totales en caso de que estas últimas superen a las importaciones totales.
En tanto que los datos más recientes de 2020 muestran un importante descenso del flujo de las reexportaciones. Al considerar los últimos tres años, el promedio reexportado hasta setiembre fue de aproximadamente 2,4 mil millones de dólares. Esta cifra se ubicó en 1,4 mil millones de dólares durante el mismo periodo de este año, generando una caída del 42,4% al compararse ambos valores.
Con respecto al tipo de cambio del guaraní y el real frente al dólar, éste ha sido uno de los principales determinantes del comportamiento fronterizo. Sin embargo, la diferencia cambiaria no ha sido profunda, debido a que las fronteras han permanecido cerradas durante gran parte del año a raíz de la pandemia. No obstante, la tendencia podría cambiar una vez abiertas las fronteras y el volumen de operaciones comience a inyectar dinamismo a la región.
Durante el 2020, Brasil pasó por un proceso de mayor depreciación de su moneda, más que la que experimentó Paraguay con el guaraní. Esto generó que Brasil gozara de mayor competitividad; es decir, provocó un encarecimiento de los productos comercializados en Paraguay. De hecho, hasta setiembre, se observó una depreciación interanual promedio del 30% del real brasilero, frente al 8% del guaraní.
Proyecto de Ley para incentivar actividad comercial en frontera
La paralización económica en zonas colindantes con Brasil y Argentina y los bajos resultados de los incentivos tributarios concedidos por el Gobierno para mitigar la carga impositiva de las empresas afectadas, impulsaron nuevamente el diseño de una propuesta de contención. En ese marco se presenta un proyecto de ley por el cual se plantea la regulación del régimen de reexportación del turismo comercial.
Este tipo de operaciones consisten en la reexportación de las mercaderías que ingresen al país para su posterior venta al turismo, en ciudades fronterizas y cabeceras departamentales. Bajo este sistema, los productos son transferidos desde recintos aduaneros o zonas francas por empresas habilitadas a operar en el régimen y cuyo destino exclusivo sea la comercialización a personas no residentes en Paraguay.
Al respecto, el artículo 3 del ámbito de aplicación es claro, ya que dispone que en las ciudades fronterizas cabeceras departamentales existirán locales de ventas fiscalizados habilitados para los fines expuestos en este régimen, los que actuarán como depósitos aduaneros comerciales para venta al turismo, y donde deberán ingresar las mercaderías a ser comercializadas.
Se remarca que las mercaderías no podrán tener otro destino que no sea su comercialización a distribuidores habilitados y/o personas no residentes en el país.
De acuerdo con los lineamientos de la propuesta, se busca resolver la anomalía normativa vinculada al régimen de turismo que, según el proyecto, es un sistema híbrido que mezcla conceptos que no son compatibles, como gravar con el IVA, aranceles y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) productos que serán reexportados, al mismo tiempo de nacionalizarlos.
Ruptura de asimetrías de aranceles
Además, se apunta a la ruptura de la dependencia de Paraguay con la asimetría de aranceles establecidas a nivel de Mercosur. Estas condiciones podrían sufrir cambios, sobre todo en el año 2023, ya que en diciembre de 2022 vencen los acuerdos arancelarios a nivel del bloque. En tal sentido, el argumento esgrimido es que no puede proyectarse un desarrollo de ciudades fronterizas basadas en el comercio bilateral, sin un marco legal permanente que ya no pueda ser modificado o afectado.
Y el punto central en este paquete de reformas está determinado por el aspecto tributario, cuyo objetivo según el proyecto es el de establecer un sistema impositivo equitativo para las personas y empresas. Para ello se propone que las mercaderías sujetas al régimen de turismo de exportación estarán exoneradas de aranceles aduaneros, impuesto selectivo al consumo e impuesto al valor agregado (artículo 4).
Asimismo, se propone que las mercaderías comercializadas bajo el nuevo sistema estarán alcanzadas por el Impuesto a la Renta Empresarial (IRE). Así como obligadas en el momento de la importación, de pagar en concepto de anticipo el 4% sobre el valor de las mercaderías importadas, y finalizado el ejercicio fiscal anual deberán liquidar el impuesto por el régimen general. Se especifica que los distribuidores habilitados también deberán liquidar el impuesto a la renta empresarial anualmente por el régimen general (artículo 13).
Estimaciones incorporadas en el documento hablan de que con el nuevo régimen de reexportación se moverían alrededor de US$ 4.500 millones de productos importados para su posterior comercialización. Todas las operaciones, bajo estrictos controles y documentaciones, apuntan, según la propuesta normativa, a solucionar el problema del importante volumen de dólares que circula en la economía nacional y que actualmente no pueden ser remesados a Estados Unidos por la inexistencia de documentos que respalden las operaciones financieras.
Ocho ciudades gemelas
Datos oficiales muestran que existen ocho ciudades gemelas entre Paraguay y Brasil, siendo las principales Ciudad del Este – Foz de Yguazú, que comparten una población de aproximadamente 600.000 habitantes.
Otras ciudades gemelas son Pedro Juan Caballero - Punta Porá, con más de 200.000 personas viviendo en ambas zonas fronterizas y Salto del Guaira - Guaíra, que, en conjunto, suman alrededor de 70.000 habitantes. En tanto que en la zona fronteriza con Argentina, Posadas – Encarnación, comparten unos 600.000 habitantes. Solo en estas ciudades se mueven alrededor de 1.500.000 personas, tiempo atrás, atraídas fuertemente por el comercio del lado paraguayo.
Antes de la pandemia, la inestabilidad política y económica de los países vecinos ya había deteriorado el funcionamiento económico de estos importantes puntos comerciales del país. La crisis del comercio fronterizo ha sido, desde hace unos años, tema de debate en esferas del sector público. De hecho, los últimos gobiernos han implementado una serie de medidas provisorias en materia financiera y fiscal para mitigar la complicada situación que enfrentan los agentes económicos de frontera.
Sin embargo, estas disposiciones han demostrado una vez más ser insuficientes y sobreevidenciado la alta vulnerabilidad de esta región económica del país.
Con la crisis sanitaria y sus efectos socioeconómicos, resurge la urgencia de implementar estrategias e incluso modelos de reconversión del sistema económico de las ciudades fronterizas.
Crisis debe ser atendida
Como se ha observado, la crisis de las ciudades “espejo” con el Brasil y Argentina debe ser atendida con profundas reformas y en el corto plazo. Si bien las fronteras con el Brasil serían abiertas antes del 15 de octubre, la reactivación económica de la zona va más allá de la cuestión sanitaria, ya que las condiciones económicas del vecino país son las que van a determinar el nivel de dinamismo de la región. Con respecto a Argentina, la situación es aún más incierta.
Por tanto, las estrategias para recuperar este polo económico del país deben aislar las posibles distorsiones e inequidades de mercado. La consigna debe estar anclada en encontrar una política de intervención e interacción de todos los jugadores, Estado, empresas importadoras y distribuidoras que operan bajo el régimen de turismo.
El comercio de frontera debe avanzar hacia otros modelos de negocios como el de servicios, considerando el punto estratégico de las ciudades gemelas. De esta manera, la oferta de frontera estará cargada de mayor variedad de atractivos y que bien podrían devolver a las ciudades colindantes la prosperidad y los consecuentes beneficios económicos para el país.
Compras
En ciudades fronterizas de Paraguay con Brasil y Argentina, el turismo de compras ha sido, por décadas, el motor económico de zonas colindantes de Paraguay.
Polo
Las estrategias para la recuperación de este polo económico del país deben aislar las posibles distorsiones e inequidades de mercado.