En Argentina, el plan de gastos 2021 contempla un crecimiento económico de 5,5%, inflación del 29%. Además, las estimaciones de un dólar promedio de 102,4 por cada peso, así como un déficit fiscal del 4,5% del Producto Interno Bruto (PIB).
El gobierno de Alberto Fernández apuesta por un ambicioso plan de inversión pública en el marco de la recuperación económica. De acuerdo con el presupuesto 2021, aprobado semanas atrás por el Parlamento, se prevé la duplicación de los gastos de capital, es decir, de 2,2% del PIB de inversión para el próximo año.
Al aumento de ciertos impuestos que será implementado desde el año próximo, la reducción del pago de intereses de la deuda, que pasará de 3,5% del PIB este año a 1,5% del PIB en el próximo, permitirán generar espacio fiscal para el financiamiento de los mencionados proyectos. Los gastos sociales también son parte importante del paquete presupuestario argentino. Entre el pago de jubilaciones, asignaciones, programas alimentarios, salud, educación, entre otros componentes del gasto, la apuesta representa el 65% del total de los recursos contemplados en el presupuesto 2021.
En Brasil, el escenario es similar. El proyecto de presupuesto del Gobierno de Jair Bolsonaro plantea una expansión económica de 3,2%. Además, una inflación medida por el Índice de Precios al Consumidor Amplio (IPCA) de 3,24% y un tipo de cambio medio de 5,11 reales por dólar.
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El plan de gastos del Brasil se centra en una política fiscal determinada por la reducción de gastos superfluos, una reforma tributaria y administrativa. Con estas y otras medidas, Brasil espera generar recursos adicionales que le permita reducir el abultado déficit de 11,3% en 2020 a 3,1% el próximo año.
En Paraguay, condiciones adversas
En Paraguay, las condiciones han sido adversas para la presente administración, al considerar que el 2019 fue un periodo sacudido por una contracción económica, producto de un mal año agrícola y otros eventos sociales, que impactaron los ingresos del Estado y presionaron los gastos. Y el 2020, que se presentaba, al inicio, con una alta expectativa, sufrió los efectos de la pandemia.
En cumplimiento a lo establecido en la Constitución Nacional, el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para el 2021 fue puesto a consideración del Poder Legislativo el 1 de setiembre, fecha límite contemplada en la Carta Magna. La propuesta estaba centrada en la eficiencia y prudencia de los limitados ingresos. Se priorizaron aquellos gastos necesarios para el funcionamiento mínimo del Estado, la continuidad de los programas sociales y la inversión pública y no contemplaba aumentos salariales.
Algunas variables macroeconómicas proyectadas para el año entrante son positivas. Sin embargo, otras como el de los ingresos tributarios seguirán reflejando la caída económica de este año. El impacto en varios tributos se traduciría en la disminución de 8,2% de la recaudación impositiva con relación al 2020.
De acuerdo con el proyecto de PGN 2021, se prevé un crecimiento económico del 5%, tras una caída de 1,5% proyectada para este año. Además, se espera una inflación de 3,8%, superior a 1,6% estimada para el cierre de 2020 (Actualización del Banco Central del Paraguay- BCP). El tipo de cambio para el 2021 se ubicaría en G. 7.092, una cotización mayor a lo que se proyecta para el presente año de G. 7.000 por cada dólar (Encuesta de Expectativas de Variables Económicas - BCP).
Proyecto PGN: US$ 12.100 millones
El proyecto de PGN para el entrante ejercicio asciende a G. 85,7 billones (US$ 12.100 millones) o su equivalente a 33% del PIB. De este total, G. 45,8 billones (56,2% del total) corresponden al presupuesto de la administración central y G. 39,9 billones (43,8%) a entidades descentralizadas. En cuanto a la composición de los egresos, la misma estuvo determinada por los gastos corrientes (G. 50.322 mil millones), los de capital (G. 31.585 mil millones) y los de financiamiento (G. 3.827 mil millones). El sostenimiento del plan de gastos se hará con recursos provenientes del Tesoro o Fuente 10 (G. 29.517 mil millones), así como con los fondos del crédito público o Fuente 20 (G. 11.283 mil millones) y recursos institucionales o Fuente 30 (G. 44.934 mil millones).
El proyecto enviado por Poder Ejecutivo contempla una nueva emisión de bonos por US$ 600 millones. De estos, G. 832.004 millones se comercializarán a nivel local y G. 3.423 mil millones en el mercado internacional. De los recursos obtenidos, el 66,5% (US$ 399 millones) se destinarán al pago del servicio de la deuda, el 21% (US$ 126 millones) financiarán proyectos de infraestructura. Además, el 8,6% de los fondos captados (US$ 52 millones) servirá para capitalización de organismos internacionales, 3,3% (US$ 20 millones) para programas de viviendas y los restantes recursos serán distribuidos para otros programas de impacto socioeconómico.
Dictamen, modificaciones e impacto
En la segunda semana de octubre, el Ejecutivo remitió al Congreso Nacional una adenda al proyecto de PGN 2021. En un alto porcentaje, las modificaciones significaron reasignaciones, es decir, el redireccionamiento de determinados gastos como los vinculados a las remuneraciones del personal (bonificaciones, creación de cargos, contrataciones, etc.). Así también, fue planteado un incremento de G. 60.268 millones para el plan de viviendas que será financiado con recursos de la donación de la República de China. Como parte del proceso presupuestario, el PGN 2021 fue estudiado por la comisión bicameral de presupuesto. En el dictamen de esta instancia se incorporaron algunas reprogramaciones, así como el paquete de obras públicas y el saldo de la Ley de Emergencia Sanitaria para el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Los cambios recibieron la venia del Ministerio de Hacienda. Con las mencionadas modificaciones, el proyecto de presupuesto pasó de G. 85,7 billones a G. 91,5 billones. El mismo plan de gastos fue estudiado luego en la comisión de presupuesto de la Cámara de Diputados. Esto, antes de ser tratado en plenaria. La comisión realizó importantes aumentos en la partida de gastos y otras reasignaciones. La decisión se reflejó el pasado 10 de noviembre cuando se realizó la primera vuelta. El proyecto de PGN 2021, finalmente, no fue aprobado a “libro cerrado” basado en el dictamen de la Comisión Bicameral, tal como habían anunciado desde la presidencia de la Cámara de Diputados.
Los parlamentarios que, si bien respetaron el tope de ingresos, incrementaron en aproximadamente G. 20.000 millones (US$ 3 millones) el componente de gastos corrientes como los vinculados a creaciones de cargos y otros beneficios salariales. Luego de la media sanción, el ministro de Hacienda, Óscar Llamosas, expresó que desde la cartera económica observaron varias reasignaciones. “Se han reducido gastos en servicios no personales, o en compras, y se llevaron a gastos rígidos como creaciones de cargos o beneficios salariales. Lo que hace esto es volver más rígido el PGN. Si comparamos con los US$ 13.000 millones que es el total del PGN, obviamente no es mucho, pero dada la coyuntura y la incertidumbre que tenemos en materia de ingresos tributarios, cada guaraní es importante”.
Debido a que el monto no es considerable, desde la cartera de Hacienda manejan como posibilidad recurrir al plan de caja para administrar los nuevos compromisos, descartando así, de momento, un veto al proyecto del presupuesto 2021. No obstante, es importante remarcar que cualquier aumento concedido en remuneraciones y beneficios vinculados atan a los ingresos públicos de manera permanente. Así, el espacio fiscal camina a la nulidad. En los últimos años, el rubro de servicios personales ha absorbido, en promedio, el 80% de los ingresos tributarios, con lo que el margen para financiar otros programas y planes es mínimo.
En cuanto al redireccionamiento de recursos, Diputados aprobó, entre otros gastos, la reasignación de G. 96.673 millones en el marco del arancel cero en las universidades. Además, redirigió al presupuesto del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) G. 60.000 millones para aportes y subsidios a partido políticos, así como G. 55.000 millones para la compra de kits escolares. El presupuesto de fuerzas públicas recibió de G. 12.500 millones adicionales para los beneficios alimentarios.
Con los aumentos aprobados en Diputados y el incremento del déficit fiscal del 1,5% al 4%, el proyecto de PGN 2021 sufrió un incremento de aproximadamente 6,2 billones al proyecto inicial más adenda presentada por Poder Ejecutivo.
El Ministerio de Hacienda había solicitado elevar el déficit para el financiamiento de inversiones públicas en el marco del Plan de Reactivación Económica y de Contingencia ante una segunda ola de la pandemia.
Aumento del déficit, por tercer año consecutivo
De contar con la venia parlamentaria, el aumento del déficit fiscal se hará por tercer año consecutivo. En el 2019, el gobierno de Abdo Benítez había solicitado romper con el 1,5% del PIB establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, debido a la crisis económica de ese año y que impactaron considerablemente en los ingresos tributarios. En este 2020, también se cuenta con autorización para superar el límite del saldo negativo. Estimaciones de Hacienda dan cuenta que el déficit se ubicará en 7,2% al cierre del presente año.
Tras la media sanción, la propuesta de gastos fue remitida a la Cámara de Senadores. Durante la semana y de acuerdo con datos preliminares, la instancia parlamentaria aprobó también una serie de reasignaciones, así como aumentos en las partidas de gastos corrientes (unos G. 30.000 millones) como los vinculados al Rubro 100 - Servicios Personales (salarios, creación de cargos, contrataciones y otros). Entre la aprobación de Diputados y Senadores, el incremento en el mencionado componente del gasto ronda los G. 50.000 millones. Estos recursos forman parte de la política de redireccionamiento, es decir, los parlamentarios aplicaron recortes a otros gastos como los servicios no personales, bienes y servicios para reasignarlos a los gastos denominados rígidos. Por tanto, inyectaron mayor rigidez al presupuesto para el próximo año.
En este punto, el viceministro de Administración Financiera, Marco Elizeche, remarcó que “desde el punto de vista numérico, las modificaciones realizadas al proyecto están dentro de lo maniobrable porque finalmente nos toca administrar los números. Pero en cuanto a las políticas, no estamos de acuerdo que se sigan aumentando los gastos rígidos, los salarios sin concurso ni otros criterios técnicos”.
El proyecto de presupuesto más adenda remitido por el Poder Ejecutivo pasó de G. 85,795 billones a alrededor de G. 92,268 billones. Este número incorpora el aumento de G. 5,767 billones realizado en la Comisión Bicameral, el incremento de la Cámara de Diputados (G. 6,208 billones) y del Senado (G. 6,441 billones).
Concesiones salariales y la pesada carga fiscal
Si bien cada periodo de estudio del proyecto de Presupuesto General de la Nación los pedidos de aumentos salariales no cesan, son en años preelectorales donde el desafío es aún mayor y en este 2020 se suma la complicada coyuntura social y económica del país causada por la pandemia.
Los antecedentes dan cuenta que, al unificar los periodos electorales, entre el 2008 y 2013, el rubro de servicios personales aumentó 121% en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En su aporte a la Revista Jurídica de la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda, el exministro de Hacienda, Manuel Ferreira, señalaba que el prebendarismo de la clase política hacia sus potenciales votantes ha hecho que la cantidad de empleados del sector público vaya en constante ascenso al igual que sus salarios. (“Paraguay: Cambio Institucional y Crecimiento. Una visión hacia el futuro”, Ministerio de Hacienda 2020).
De hecho, la mencionada práctica ha acentuado la brecha salarial existente entre el empleado público y el trabajador privado, cuya diferencia ronda el 30%. Esto, considerando que el salario de un funcionario, en promedio, asciende a G. 4.220.692 frente a los G. 2.417.451 que percibe un empleado del sector privado, según la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).
En el mismo sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) había revelado que Paraguay desperdiciaba alrededor del 3,9% del PIB, unos US$ 1.600 millones, por su ineficiencia en el gasto público. Esta pérdida de recursos estaría explicada, principalmente, por el pago de salarios a los funcionarios, así como por las ineficiencias potenciales en el rubro de compras y en transferencias de subsidios.
El pago de salarios a los funcionarios consume alrededor del 40% del gasto total de la administración central. Este porcentaje es superior al promedio destinado en América Latina y el Caribe, que se ubica en torno al 29%. El Banco Mundial (BM) había indicado que, en Paraguay, la compensación a los empleados, absorbe casi la mitad de todos los gastos corrientes, lo que representa entre el 11% y 12% del PIB. Con estos números, Paraguay se ubica entre los países con el gasto salarial público más alto de la región.
En un informe anterior, la consultora MF Economía ya revelaba que los beneficios adicionales del sector público, excluyendo las remuneraciones básicas, se habían duplicado en más de una década. En el año 2008, el PGN consignaba alrededor de G. 700.000 millones para los beneficios extraordinarios, pero diez años después, el monto se elevó a más de G. 2 billones. Esto equivale a alrededor de US$ 380 millones al tipo de cambio de 2018, es decir, 1% del PIB.
En tanto que desde el 2008 al 2018, se han destinado US$ 3.314 millones de recursos. El monto representó 9% del PIB. Gran parte de estos recursos hubieran permitido, no solo calzar el PGN, sino generar espacio fiscal para el financiamiento de proyectos de infraestructura y otros planes de impacto social y económico.
Conciencia en el tratamiento
Con los números expuestos queda claro que la ley más importante de Paraguay, el PGN debe ser tratado con la responsabilidad y prudencia que la coyuntura exige. Esta situación sin precedentes provocada por la pandemia, saturó las finanzas públicas con el aceleramiento de la deuda pública y una demanda en constante crecimiento que el Estado está llamado a responder.
Por tanto, no hay cabida, hasta al menos reencauzar las cuentas públicas, de conceder beneficios especiales sin los criterios técnicos y la correspondiente contrapartida de ingresos que aseguren el financiamiento. Todos los Poderes del Estado y sus funcionarios deben entender que la recuperación económica de Paraguay, depende, en parte importante, de las acertadas decisiones que tome el Gobierno de turno en el corto plazo. Las mismas van desde una política de racionalización hasta el mejoramiento sustancial de la calidad del gasto. Solo con profundas reformas que apunten a repensar un cambio de modelo fiscal (acuerdos con el sector privado, optimización de activos del Estado, etc.), las finanzas públicas encontrarán nuevamente espacio para acompañar, de manera sostenible, el desarrollo y crecimiento del país.
*Todos los poderes del Estado y sus funcionarios deben entender que la recuperación económica de Paraguay depende, en parte importante, de las acertadas decisiones que adopte el gobierno de turno en el corto plazo. Solo con las profundas reformas que apunten a repensar en un cambio del modelo fiscal.
*Según el proyecto de PGN 2021 se prevé un crecimiento económico del 5%, tras una caída de 1,5% proyectada para este año. Se espera inflación de 3,8%, superior a 1,6% estimada para el cierre de 2020. El tipo de cambio para el próximo año se ubicaría en G. 7.092.