Luego de dos años la Constitución de Cádiz establecía en su artículo 128 que “Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de Cortes… Durante las sesiones de Cortes y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas”, conceptualización tan confusa como exorbitante en cuanto a sus alcances. Sería ya en 1837 cuando se congenia en una delimitación bastante más acertada en su artículo 42 que expresaba: “Los senadores y los diputados no podrán ser procesados ni arrestados durante las sesiones sin permiso del respectivo Cuerpo colegislador, a no ser hallados in fraganti; pero en este caso, y en el de ser procesados o arrestados cuando estuvieran cerradas las Cortes, se deberá dar cuenta lo más pronto posible al respectivo Cuerpo para su conocimiento y resolución”. Con una formulación similar a esta de 1837 se reconocieron las garantías parlamentarias en la Constitución moderada de 1845, en la revolucionaria de 1869 y en la restauradora de 1876, y así se llega hasta nuestros días con escasísimas variaciones de carácter técnico”. Así, la redacción actual de la Constitución de 1978 expone: “Artículo 71.1. Los diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. 2. Durante el período de su mandato los diputados y senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva 3. En las causas contra diputados y senadores será competente la Sala en lo Penal del Tribunal Supremo…”.
Paraguay por su parte, en lo que hace a organización política a nivel constitucional en lo que fuera un primer esfuerzo en la distribución o reparto de competencias políticas, esto es, la “Ley que establece la Administración Política de la República y demás que en ella se sostiene” del 16 de marzo de 1844 durante el gobierno de Don Carlos Antonio López, no contiene disposición alguna que otorgue las mentadas garantías a los parlamentarios no obstante contar con más de veinte artículos relacionados a aquellos.
No es hasta la Constitución de 1870, cuya entrada en vigencia tuvo la particularidad de darse cuando aun los vencedores de aquella guerra de exterminio contra el Paraguay llevada a cabo por tres países aun acampaban en la capital. De relevancia resulta tal mención ya que aparentemente debido a la tensa situación que aquello planteaba en detrimento de los convencionales es que dedica tres artículos a consagrar la inmunidad de opinión, de arresto y de procesamiento penal. Mientras que la Carta Política de 1940 unifica las tres en un solo artículo (4) casi sin variación en su contenido, situación que se reitera en la Constitución de 1967 mediante el artículo 142 hasta llegar prácticamente de la misma manera a la actual Constitución de 1992 en cuyo artículo 192 rubricado como “De las Inmunidades” expresa: “Ningún miembro del Congreso puede ser acusado judicialmente por las opiniones que emita en el desempeño de sus funciones. Ningún senador o diputado podrá ser detenido, desde el día de su elección hasta el del cese de sus funciones, salvo que fuera hallado en flagrante delito que merezca pena corporal. En este caso, la autoridad interviniente lo pondrá bajo custodia en su residencia, dará cuenta de inmediato del hecho a la Cámara respectiva y al juez competente, a quien remitirá los antecedentes a la brevedad.
Cuando se formase causa contra un senador o un diputado ante los tribunales ordinarios, el juez lo comunicará, con copia de los antecedentes, a la Cámara respectiva, la cual examinará el mérito del sumario, y por mayoría de dos tercios resolverá si ha lugar o no desafuero, para ser sometido a proceso. En caso afirmativo, le suspenderá en sus fueros”. Como es de notarse en la Carta actual se unifica bajo la figura de una de las garantías, a ambas.
Concluyendo este punto se puede afirmar que luego del devenir histórico, desde el nacimiento de las garantías en su forma primigenia hasta la concepción de nuestros días, saltan a la vista ciertas diferencias emergentes de las dos disposiciones constitucionales comparadas. Así, mientras que la Constitución Española utiliza los términos “inviolabilidad” e “inmunidad” diferenciando así el contenido material de cada uno, la Constitución Paraguaya unifica los mismos efectos bajo el epígrafe de inmunidad. Mientras la primera afirma la hipótesis excepcional de la flagrancia, la segunda amén de hacerlo agrega una fracción “procesal” a la misma al disponer la detención domiciliaria, y mientras aquella delimita expresamente la competencia de la Sala Penal del Tribunal Supremo a efectos de entender en las causas que sortearen favorablemente el juicio de méritos, esta admite una competencia abierta jurisdiccionalmente hablando con lo que implícitamente se reconocería la posibilidad de demandar a un legislador ante cualquier juzgado y por la materia que fuere.
Conceptualización
Duque Villanueva y Díaz Maroto, letrados del Tribunal Constitucional español, exponen en este punto más que nada lo que no es, o cuando menos lo que no implica tal figura y refieren: “no es un privilegio, es decir, un derecho particular de determinados ciudadanos, que se vieran, así, favorecidos respecto del resto de los mismos. De modo que la inmunidad parlamentaria no puede concebirse como un privilegio personal, esto es, un instrumento que únicamente se establece en beneficio de las personas de diputados o senadores, al objeto de sustraer sus conductas al conocimiento o decisión de los jueces y Tribunales… (pues) la existencia de tal tipo de privilegios pugnaría, entre otras cosas, con los valores de justicia e igualdad que el art. 1.1 CE reconoce como superiores de nuestro ordenamiento jurídico”.
Abellán toma más en cuenta otros factores al mencionar que: “conviene explicar las razones de la utilización del término “garantías” que desde el principio se ha hecho, frente a otros términos que tradicionalmente se han empleado al efecto, como “privilegios”, “prerrogativas” o “inmunidades” en sentido amplio. Pues bien, de acuerdo con Lucas Murillo, parece preferible servirse en todo momento del vocablo garantías con objeto de evitar confusionismos y porque es una expresión más técnica, que se adecua tanto al objetivo protector de las instituciones que se examinan, cuanto a su naturaleza funcional o instrumental” y agrega “en el Derecho Español las dos garantías parlamentarias, técnica y perfectamente diferenciadas, son la inviolabilidad y la inmunidad. Lo que no es óbice para que ambas estén relacionadas, ya que, como afirmaba Felipe Sánchez Román, la inmunidad es un corolario de la inviolabilidad; la inmunidad es un complemento necesario de la inviolabilidad que contribuye a hacer esta efectiva”.
García Morillo expone la cuestión casi como justificación al señalarlas como prerrogativas individuales y en esa idea señalar que el ordenamiento dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas encaminados a hacer posible que cuenten con todos los medios necesarios para el desarrollo de su función, evitando que la carencia de dichos medios la pueda constituir en sujeto pasivo de favores, influencias o presiones que puedan mediatizar su actividad parlamentaria.
En Paraguay, a diferencia de la distinción española casi siempre observada al hacer una mención individual de las instituciones inviolabilidad e inmunidad o eventualmente bajo la denominación de garantías; el término usualmente utilizado para hacer referencia a las mismas es fuero. Sobre el vocablo, Campos Cervera señala que resulta sinónimo de inmunidad, prerrogativa o privilegio y agrega que destacados constitucionalistas y penalistas como Sebastián Soler objetan el vocablo fuero por la “connotación feudal o corporativa” que denotaban los privilegios que poseían ciertas corporaciones o estamentos de la Edad Media (8). En coincidencia con esta tesitura, el Diccionario Jurídico Omeba resulta bastante incisivo en los términos al referir al respecto que el “fuero asigna privilegios por el solo hecho de pertenecer a una jerarquía político-social determinada”.
Por su parte Fernández Arévalos considera que el vocablo tiene una implicancia más bien histórica recordando a los fueros que consistían en ventajas o exenciones discriminatorias e injustas de las que en el medioevo y en la época de las monarquías absolutas gozaban solo contados privilegiados (la nobleza o ciertas ciudades), en contraste con inmensas mayorías injustamente privadas de derechos y cargadas de obligaciones (siervos de la gleba, pueblo llano, etc.) inequidades que comenzaron a desmoronarse recién con la Revolución Francesa.
Sea como fuere, no puede dejarse de lado la extraña coincidencia que radica entre los significados y usos del término, no tan felices, y la utilización actual que tienen en el seno de las Cámaras del Congreso Nacional, situación que se desarrollará más acabadamente luego.
Por su trascendencia y atendiendo a una definición un tanto más concreta en lo que tal vez a la naturaleza implícita de las instituciones mencionadas, considero igualmente que corresponde aquí la trascripción parcial de las recientes conclusiones del abogado general Niilo Jääskinen presentadas el 9 de junio de 2011:
“La inmunidad material comprende, en mi opinión, tres aspectos. El primero, de naturaleza objetiva, pretende garantizar a los diputados la posibilidad de iniciar y de conducir el debate político parlamentario con total libertad y de promover, de este modo, causas políticas diferentes a fin de influir en el ejercicio de las facultades legislativa, presupuestaria y de control, propias del Parlamento.
El segundo aspecto, asimismo de naturaleza objetiva, se dirige a salvaguardar la posibilidad de emitir opiniones críticas, en particular, respecto del ejecutivo de la Unión y de los Estados miembros y contribuir, de este modo, a una división vertical y horizontal de los poderes dentro de la Unión. El tercer aspecto, de naturaleza subjetiva, debe entenderse desde el punto de vista de un derecho fundamental que restringe los derechos fundamentales de los demás ciudadanos, como el derecho de acceso a la justicia. Así pues, estos tres aspectos de la inmunidad material instauran una excepción al principio de igualdad de trato entre los ciudadanos. Por esta razón, resulta primordial, al interpretar su alcance, buscar un equilibrio, necesario en la sociedad democrática”.
EJERCICIO DE SUS FUNCIONES
Pareciera ser que en atención a los términos utilizados en ambos textos constitucionales entrar a explayarse sobre el ámbito de aplicación de las mentadas garantías resultaría insubstancial. De la mera lectura de los escritos surge prima facie una suerte de ausencia total de limitación al actuar de los legisladores al amparo de las prerrogativas. La fundamentación de esto es que, particularmente en el caso paraguayo, desde sus inicios tanto la inviolabilidad como la inmunidad se encontraban seriamente amenazadas con base en las pujanzas de poder que existían en el momento, amén de las circunstancias políticas particulares que se presentaban en el escenario histórico.
Con base en ello, mientras mayor fuera el peligro, menor debía ser la especificación de los alcances constitucionales de aquellas ya que de explicitarse el marco de acción de las garantías, las monarquías, dictaduras o poderes mayoritarios del momento se volcarían a encontrar alguna brecha o camino alternativo no contemplado en las protecciones que se concedían y ello resultaría altamente efectivo al contar en aquellos momentos con todo el aparato judicial como herramienta coactiva en contra de los representantes populares.
Por otro lado, es precisamente esa amplitud operativa indefinida la que ha dado lugar a no pocas cuestiones judiciales sobre el punto. Ya que podría afirmarse que como resultado de tal extremo, ni siquiera los propios legisladores reconocen las demarcaciones siquiera lógicas de sus actos. Atendiendo al inconveniente que suscita el vacío constitucional y legal sobre la materia, es la doctrina la que acude en auxilio de quienes deseen interpretar lo más correctamente posible que las garantías parlamentarias, como todo, tienen un límite. Así, resulta más avanzada la española la cual expone algunas acciones parlamentarias que en innegable lógica no pueden resultar protegidas. En este punto menciona Abellán nuevamente con distinguido acierto que en cuanto a la inviolabilidad ella no es ilimitada; obviamente no puede amparar las calumnias, las injurias, la apología a la rebelión o de un delito, ni conceptos ofensivos contra personas o instituciones. Y en lo que hace a la protección geográfica las encierra en el plano interno de las Cámaras, esto es, siempre y cuando la actividad se desarrolle dentro de las sesiones y en las instalaciones parlamentarias.
En una postura tal vez un tanto más extensiva se pronuncia Pérez Royo al manifestar que no puede aceptarse que en la democracia parlamentaria moderna de nuestros días que una opinión emitida en una rueda de prensa por un parlamentario pueda ser residenciada ante los Tribunales de Justicia y no lo sea si la rueda de prensa ha tenido lugar dentro del recinto parlamentario.
Más permisiva por decirlo así resulta la cuestión en el Paraguay ya que la interpretación constitucional que mayoritariamente se hace de la inviolabilidad en cuanto a su aspecto espacial es que precisamente el mismo no existe, vale decir, no se limita a las sesiones en las Cámaras sino en cualquier momento, situación y ubicación en que el legislador se encuentre. En tal sentido se pronuncia Fernández Arévalos al alegar que la protección a las expresiones del legislador es, a su criterio, institucional no limitándose al recinto parlamentario sino a cualquier otro lugar siempre que lo haga en el desempeño de sus funciones.
Resalta casi instintivamente como incompleta la postura antes enunciada ya que plantea la interrogante respecto al concepto mismo de “desempeño de sus funciones”, ante la ausencia de este evidentemente la protección será general e indeterminada. Si no podemos precisar cuando un legislador está ejerciendo sus funciones o podemos afirmar que no lo hace nunca, lo que implicaría una necedad, o que lo hace siempre, lo que arroja ante la incredulidad de la respuesta la necesidad de mayor especificidad y como tal extremo no se da, se llega a una conclusión postiza como la expresada en el párrafo anterior.
Pareciera ser que la solución a la interrogante se podría encontrar en las disposiciones constitucionales que disponen los deberes y atribuciones del Poder Legislativo.
Pueden extraerse ciertas disposiciones que permitan perfilar aquellas funciones, así, el artículo 67.3 (15) de la Constitución Española condiciona los efectos de reuniones parlamentarias así como el uso de los prerrogativas a la convocatoria reglamentaria. Disposición que no existe bajo ninguna forma en la Constitución paraguaya, extremo que pasa a agravar un poco más la justicia actual de las garantías a nivel nacional. Ya que es perfectamente posible, y de hecho así sucede, que legisladores nacionales expresen cuestionamientos o referencias poco felices o acordes a la investidura y fuera de las sesiones, bajo el convencimiento tanto propio como de ajenos –incluidos agentes fiscales y jueces– de que se encuentran amparados por los fueros parlamentarios, así una actitud no solo objetable sino hasta “judicializable” resulta impermeabilizada a consecuencia de la ausencia total de parámetros que refieran un límite a tales actuaciones.
(*) Profesor de Derecho Constitucional, nacional y comparado de la Universidad Nacional de Asunción