La Constitución, en su artículo 42, que trata de la libertad de asociación establece:
“Toda persona es libre de asociarse o agremiarse con fines lícitos, así como nadie está obligado a pertenecer a determinada asociación. La forma de colegiación profesional será reglamentada por ley. Están prohibidas las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar”.
La carta fundamental remite a la legislación ordinaria la reglamentación de la forma de colegiación profesional. Es, por tanto, en cumplimiento de tal mandato constitucional que se busca establecer, de manera concreta, lo que para muchos configura una norma ambigua o contradictoria. A este fin, es preciso, en primer término, realizar una breve digresión con la finalidad de hallar el contexto en el que esta norma se inserta, ya que es bien sabido que no puede realizarse ninguna interpretación con la sola referencia a una norma aislada. En segundo lugar, igualmente es de notoria importancia penetrar en los exactos alcances jurídicos de la norma, a fin de evitar cuanto ya asoma como desafortunada confusión conceptual en distintos ámbitos de la vida nacional.
Antecedentes constitucionales
El artículo 1º del texto constitucional ya establece, de manera bien definida, el carácter y naturaleza del Estado y del Gobierno. Así lo establece:
“La República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado Social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado en la forma que establece esta Constitución y las leyes.
La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”.
Sin necesidad de entrar a considerar los aportes teóricos que llevan a la doctrina constitucional a definirnos cuanto se entiende por estado social de derecho, es del caso puntualizar que su reglamentación ya implica la existencia de derechos sociales –ampliamente reconocidos– al lado de los tradicionales derechos. Si la ley excluyese de su consideración esos derechos sociales, que son los requerimientos impuestos por la convivencia en sociedad, en la que se reconoce al lado del individuo la existencia de grupos sociales estaríamos realizando la letra y el espíritu de la norma. En otros términos, de acuerdo a la norma constitucional, tan digna de protección son las prerrogativas individuales de las personas cuanto las necesidades y requerimientos de los grupos que de manera espontánea se constituyen en una sociedad. De ahí que el reconocimiento de tal realidad sociológica, que en nuestro caso específico hace relación a grupos de personas vinculadas por quehaceres comunes, no constituye sino la concreción de las previsiones constitucionales. Es cuanto se trata de desarrollar en el presente proyecto.
Desde otro punto de vista tenemos que la República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista. Si queremos realizar una interpretación correcta de los conceptos mencionados, no se puede menos que buscar los canales de participación que hagan posible el concurso de la ciudadanía en el gobierno democrático. Aquí se ha producido un cambio radical en el nuevo orden constitucional. En efecto, de acuerdo a la Constitución de 1967: “El pueblo solo delibera y gobierna por medio de sus representantes y de las autoridades creadas por esta Constitución...” (art. 39).
Sin embargo, la Constitución de 1992, superando definitivamente tales resabios de autoritarismo expresados en la norma transcripta que supone la omnipotencia del Estado frente al ciudadano común, establece:
“Los ciudadanos, sin distinción de sexo, tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes, en la forma que determinen esta Constitución y las leyes” (Art. 117).
Es evidente, por tanto, el cambio operado en nuestro ordenamiento político. Desde luego, y atendiendo a que todo el orden jurídico se funda en el reconocimiento de la dignidad humana, es decir en los derechos humanos, y siendo estos, anteriores y preexistentes al Estado, cualesquiera fueren los fundamentos teóricos de tal afirmación, está dicho que el ciudadano común no puede ser despojado de la potestad esencial de autodeterminarse aún frente al Estado, toda vez que con ello no viole derechos de terceros. Vale decir, muy clara y explícitamente, la Constitución participa de la moderna concepción según la cual el Estado apenas es un medio para la realización de una sociedad, pero no es el único ni es excluyente de otras formas de participación política.
En resumen, y por lo que a este punto se refiere, en forma natural y sin violencia, de especie alguna, fluye del texto constitucional que los derechos de los grupos sociales se hallan ampliamente amparados, con lo que el legislador debe asumir el imperativo que tal concepción importa, y de otro lado, que unas de las vías, precisamente, de hacer posible el concepto de democracia participativa, está dado por el reconocimiento de tales grupos de autorregularse sin inferir injusticia a nadie.
Objetivos de la ley
Justamente, la ley sancionada concurre a materializar los claros dictados arriba mencionados. En otras palabras, a la par que se están reconociendo derechos sociales, se abren nobles canales a la participación del estamento más encumbrado de nuestra sociedad, cual es el integrado por los egresados universitarios. Nadie, sensatamente, podría poner en discusión la utilidad de la participación de los profesionales universitarios en la actividad pública.
Una realidad que no demandaría mayor comprobación radica en el hecho de que el contralor en materia de desempeño de los profesionales universitarios no existe, o si existe resulta tan laxo y plagado de inconvenientes prácticos que, al final, es como si no existiera.
En otras palabras, el ejercicio profesional no puede estar referido al solo requisito de registro de un título en una oficina administrativa. Hoy día la sociedad para su propio desarrollo demanda que quien tiene habilitado el ejercicio de cualquier profesión preste los servicios con eficiencia y dentro de un razonable comportamiento ético. El referir al contralor del ejercicio profesional a un mero organismo administrativo es una contradicción, puesto que este no está científicamente dotado para ejercer tal delicada función. Y si fuera a conferírsele semejante potestad al poder administrador se cae en el riesgo de someter, nada menos que una cuestión que demanda alta versación científica en un menester político, puesto que por naturaleza, las funciones de la administración pública se vinculan estrechamente con acaeceres políticos, derivación absolutamente indeseable. En otros términos, nadie podría dejar de reconocer la necesidad de que exista un contralor en relación con el desempeño de las actividades profesionales. Se trata de una perentoria demanda de la sociedad. Pero esta función de contralor, por su complejidad técnica, mal podría hallarse a cargo de ningún ente administrativo. Luego, está dicho que se debe encontrar otra alternativa.
Y esa alternativa es la colegiación profesional.
Obs. Los fundamentos remitidos forman parte de la exposición de motivos presentada por la Coordinadora de Entidades Profesionales Universitarias del Paraguay (CEPUP), y proporcionado por el Colegio de Abogados del Paraguay.