(PARTE FINAL)
1. Introito
Habiendo determinado, ut supra, la “politicidad” del juicio político (valga la redundancia), podemos inmediatamente afirmar que la prevalencia de aquella determina a su vez el criterio para el enjuiciamiento de cualquier funcionario enumerado en el Art. 225. Ahora, a decir verdad, la situación adquiere otra tónica (aparente) cuando el juzgamiento refiere a ministros de Corte, es decir, en lo tocante a la definición de cuál es la justa dosimetría conceptual de aquél “criterio político” para destituirlos, por la comisión de delitos o por mal desempeño. En otros términos, dable es suponer que la formulación del “mal desempeño de funciones”, como la causal con mayor sobrecarga subjetiva (preferida por ello), sea la que implique un margen de discreción más lato para que el Congreso subsuma cada caso concreto en uno de los supuestos probables de enjuiciamiento y condenación. Todo lo cual condice con el hecho de que nuestra experiencia parlamentaria haya preferido esta causal a imputar la presunta comisión de delitos, como ha ocurrido en el 2003, con el juicio contra los ministros Carlos Fernández Gadea y Bonifacio Ríos Avalos.
Es por ello que, a fin de sortear disquisiciones complejas, podemos sostener con la opinión repetida de importantes constitucionalistas que el mal desempeño se configura por aquellos actos irregulares, reiterada y habitualmente realizados, que causan perjuicio, que violan la Constitución y las leyes, o que sin violarlas puedan constituir un abuso o un exceso de las atribuciones para la consecución de fines indebidos.
2. La interpretación del juicio político según la Constituyente del ‘92 [fuente: “Diario de Sesiones Nº 32 del 26 de mayo”].
CIUDADANO CONVENCIONAL BERNARDINO CANO RADIL. «En primer lugar, cuando se discutió el tema del juicio político en la Constituyente de los Estados Unidos, en 1787, justamente, una de las frases más debatidas entre los Convencionales fue en el tema del juicio político, “el mal desempeño en sus funciones”.
Esta es una sugerencia que bien planteó el Convencional Hamilton sobre el concepto de “mal desempeño en sus funciones”, para tipificar las actitudes o las inconductas del Gobierno del Presidente de la República, con motivo del ejercicio de su cargo. Y esto tuvo un largo desarrollo en la doctrina; incluso hubo varios fallos de la Corte Suprema, y no llegó a establecerse definitivamente ni en cuatro o cinco fallos, en el siglo pasado, en relación a los jueces, (famoso fallo de un juez, en donde hizo un discurso infamatorio, etc.) si ése era un mal desempeño en sus funciones o no.
En síntesis, en la doctrina, “el mal desempeño de sus funciones”, es una fórmula que no está agotada, clarificada, ni aceptada unánimemente, porque hubo fallos contradictorios en la historia constitucional norteamericana; hubo antecedentes contradictorios.
En general, personalmente, me opuse a que sea incorporada la frase: “mal desempeño”, porque se presta a politizaciones, incluso extraordinarias, de la posibilidad de juzgar el desempeño del Presidente de la República. ¿Qué es mal desempeño? Y bueno, en este tema, desde la famosa frase propuesta por Hamilton, en 1787 hasta la fecha, hay miles de literaturas, hay miles de soluciones, incluso constituciones, como la de Ecuador, que habla del mal desempeño, asimilada con la cuestión del honor de la República, que es una cuestión puramente subjetiva. Otras constituciones hablan de la dignidad de la patria, otra cuestión puramente subjetiva.
La intención de la Comisión Redactora fue tipificar, en esta frase, todas aquellas conductas que, si bien no son ilícitas o antijurídicas, puedan estar sujetas a observación, porque provocan un perjuicio a la administración del Estado, a la administración de la cosa pública.
Esa sería la explicación técnica más acertada al respecto, y creo que, si bien sería mejor obviarla, porque entiendo que el juicio político, como debería ser tipificado en nuestra Constitución, más bien debería estar signado a las conductas antijurídicas o ilícitas, y no de una cuestión de juzgamiento político sobre el desempeño de una gestión presidencial; pero triunfó en Comisión Redactora incorporar esta frase, con lo que estamos incorporando una zona gris en nuestro precepto constitucional, en el sentido de incluir como tipificación de juicio político cuestiones que no son netamente antijurídicas, sino que son juicios estrictamente de carácter político.
Tiene la Constitución española una construcción similar, tiene la Constitución venezolana una solución similar. La Constitución argentina también incorporó “el mal desempeño”. Se usó, se discutió, se aceptó en doctrina, en un fallo, en la época de Perón, no me acuerdo el año; pero hubo un intento, en el cual se llegó a la conclusión de que el mal desempeño en sus funciones tenía un sentido, no de condena antijurídica, sino de mal desempeño en la gestión de gobierno. En síntesis, ese va a ser el sentido que vamos a dar a nuestra Constitución.
Con respecto a que no está prevista una suspensión automática de las funciones del Presidente de la República, queda como facultad del Congreso, cuando la Cámara de Diputados decida la acusación en juicio político, y dentro de esa acusación ver si la magnitud de los temas hace que merezca o no una suspensión, o sea que se interpreta que va a ser facultad de la Cámara acusadora, obviamente, el reglar la suspensión, porque tenemos prevista la suspensión del Presidente de la República, cuando veamos el Poder Ejecutivo, sin fijar cuáles son las causas de suspensión.
Por último, con respecto a los delitos comunes, el juicio político no es una excepción de responsabilidad. Vamos a ser claros: el juicio político no es, tampoco, una facilitación a juicios de causas comunes. El juicio político es una mayor garantía de un funcionario, en este caso del Presidente de la República, ministros, etc., que, por su función, incluso, cuando cometen delitos comunes, tienen un privilegio en la inclusión de la acusación y en la decisión política de que merezca juzgamiento o no. Ejemplo concreto: un Presidente de la República, supongamos que cometa un delito común X, por su majestad de ser Presidente de la República, va a tener el beneficio del juicio político. Entonces, el Senado, tiene que autorizar, a través de su juzgamiento de carácter estrictamente político, para que pase a la causa de la justicia ordinaria; no pasa automáticamente; esa es la definición en doctrina de juicio político, en el caso de los delitos comunes.
Sí podemos nosotros discutir y aceptar si el delito común lo incluimos dentro del juicio político o no. Ejemplo: la Constitución de España excluye el delito común de los beneficios del juicio político. Otras constituciones incluyen dentro del delito común dentro de los beneficios del juicio político, por decirlo así.
Nosotros hemos adoptado la relevancia de los funcionarios que están beneficiados con el juicio político, hemos optado de darle el reconocimiento de los delitos comunes en el caso del juicio político. En ese sentido, ¿cuál es el alcance que tiene la propuesta? Muy sencillo: incluidos los delitos comunes, tiene que haber acusación de la Cámara de Diputados, tiene que haber un juzgamiento de carácter netamente político, no sobre la cuestión de fondo, desde el punto de vista jurídico, sino estrictamente político, para que se habilite o no pasar a la justicia ordinaria a los funcionarios que sean necesariamente tipificados dentro del juicio político».
CIUDADANO CONVENCIONAL EVELIO FERNANDEZ AREVALOS. «Es cierto que en un juicio político se juzga frente a una acusación propuesta por la Cámara de Diputados; es la Cámara de Senadores la que, en juicio público, juzga a los acusados, y los declara o no culpables; pero ¿en qué sentido los declara culpables? No los declara culpables en un sentido, digamos judicial del término, no se trata de un acto de un magistrado juris, sino de un organismo político.
El juzgamiento tiene como único y exclusivo efecto separarlos de sus cargos, única y exclusivamente separarlos de sus cargos, de forma tal que, si la Cámara de Senadores acoge la acusación formulada por la Cámara de Diputados y tipifica como causal el mal desempeño de sus funciones, delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o delitos comunes, eso no significa que el funcionario sujeto al juicio político ha de estar condenado como delincuente para las dos últimas hipótesis...
El juzgamiento como acto contencioso, sobrevendrá luego cuando la Cámara de Diputados, en los casos de supuesta comisión de delitos, pase los antecedentes a la justicia ordinaria.
Referente a la causal de “mal desempeño de sus funciones”, desde un punto de vista histórico y político no conozco un solo caso, en ni un solo país, en que se hubiera hecho lugar al juicio político, y se hubiera declarado culpable en función a esta causal, pese a que esa causal está prevista en innúmeras Constituciones por no decir en todas. Esto da la pauta de que la expresión “mal desempeño en el ejercicio de sus funciones” es necesaria ¿por qué? Porque hay muchísimas hipótesis que no caen involucradas en delitos comunes o delitos comunes en el ejercicio de sus cargos. Entonces, tiene que tener suficiente amplitud la previsión constitucional, para evitar situaciones que hagan imposible que un funcionario pueda ser juzgado políticamente.
Por último, pero no lo menos importante, quería significar que el hecho de que este precepto que estamos estudiando no establece la suspensión del funcionario en ningún estadio determinado, es una señal de la buena calidad del precepto. ¿Por qué? Porque hay casos y números. Y señalar taxativamente, por ejemplo, que, al formular la acusación ante la Cámara de Senadores ya involucra la suspensión del funcionario en cuestión, puede dar lugar a situaciones totalmente injustas, en las cuales, evidentemente, no sea necesario tal hecho. Quedará la ley para que determine, entonces, sí, formulada la acusación, en qué casos se producirá la suspensión del funcionario en cuestión».
CIUDADANO CONVENCIONAL EUSEBIO RAMON AYALA. «El artículo acoge dos formas, dos causales de juicio político, o sea, las causales jurídicas, que son los delitos, y las causales políticas, que justamente, son las que encierran el concepto del “mal desempeño de sus funciones”.
Y hay que aclarar que esta es una innovación importante con relación a la Constitución de 1967, que no tenía la institución del juicio político, y cuya omisión en ese texto, siempre se ha interpretado en la irresponsabilidad del Presidente de la República y de los otros funcionarios.
Creo que hay que rescatar que el juicio político implica proteger a las autoridades en las funciones que están desempeñando; porque sin el juicio político nada obsta que mañana cualquiera pueda demandar al Presidente de la República, a los ministros de la Corte, etc., sobre todo al Presidente y al Vicepresidente; y no tendrán más remedio que acudir a los tribunales.
Realmente, el juicio político implica despojar de la protección que tienen estas autoridades. Además, respecto al mal desempeño, eso queda a cargo del Congreso que debe definir ¿qué se entiende por mal desempeño? Justamente, esa es la causal política. Supongamos que si el Presidente de la República se va de safari a África, durante un mes sin permiso de nadie, eso no implica ningún delito. No es delito común ni es delito político. Eso es mal desempeño en sus funciones. En esos casos, entonces, el Parlamento podrá juzgar y despojar de su investidura al Presidente, por ejemplo. Esos son los casos…».
3. Consideraciones finales: algunas interrogantes
¿Cómo queda la tramitación del juicio político cuando el funcionario renuncia? En nuestra práctica parlamentaria, en el juicio político contra los ministros Carlos Fernández Gadea, Bonifacio Ríos Avalos y Luis Lezcano Claude, la Resolución senatorial Nº 134//2003 ha calificado a la renuncia de Lezcano Claude como motivo de “exclusión de la nómina de enjuiciados”. Por lo tanto, puede concluirse que la dimisión del funcionario enjuiciado sustrae, respecto de su persona, las resultas del juicio político.
¿Está prevista o subyace como facultativa del órgano acusador la suspensión del funcionario enjuiciado? En nuestra doctrina podemos observar que de la Constituyente surgen dos posiciones en contradicción, a saber:
1) BERNARDINO CANO RADIL: “Con respecto a que no está prevista una suspensión automática de las funciones…, queda como facultad del Congreso, cuando la Cámara de Diputados decida la acusación en juicio político, y dentro de esa acusación ver si la magnitud de los temas hace que merezca o no una suspensión, o sea que se interpreta que va a ser facultad de la Cámara acusadora, obviamente, el reglar la suspensión…”.
2) EVELIO FERNANDEZ AREVALOS: “(…) señalar taxativamente, por ejemplo, que, al formular la acusación ante la Cámara de Senadores ya involucra la suspensión del funcionario en cuestión, puede dar lugar a situaciones totalmente injustas, en las cuales, evidentemente, no sea necesario tal hecho. Quedará la ley para que determine, entonces, sí, formulada la acusación, en qué casos se producirá la suspensión del funcionario en cuestión”.
En concreto: ambos convencionales concuerdan en que la suspensión del funcionario emerge como factible, no así cuando Cano Radil delega su reglamentación a la Cámara acusadora (Diputados), o cuando Fernández Arévalos se manifiesta favorable a su reglamentación por ley. La cuestión pasa, entonces, por definir, ¿en qué supuesto está admitida la suspensión? La doctrina mayoritaria afirma, en este orden de ideas, que la suspensión sólo es procedente cuando el juicio político trata de delitos comunes (por analogía con el Art. 191 in fine), no así por mal desempeño en funciones (por serle una facultad discrecional del Congreso).
¿Es posible que el Presidente de la República indulte a un funcionario destituido? El Art. 238 num. 10 de la Constitución confiere al Presidente de la República “la atribución de indultar las penas impuestas por los jueces y tribunales de la República, de conformidad con la ley y con informe de la Corte Suprema de Justicia”.
En este contexto normativo, Miguel Ángel Ekmekdjian sostiene que la Constitución aunque no haga referencia específica, la prohibición del indulto rige, únicamente, para el juicio político propiamente dicho y no para el juicio penal posterior, pues de otro modo se estaría violando el principio de igualdad, al privar a ciertos procesados de la gracia que podría concederse a otros en iguales circunstancias (“Tratado de Derecho Constitucional”, t. IV, pp. 202 y ss., Bs. As., 1997).
¿Es procedente el control o la revisión de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia sobre la resolución senatorial? Emilio Camacho escribe sobre el particular: “todo esto no significa que el afectado por juicio político esté impedido de recurrir judicialmente contra la resolución del Senado, pues el acceso a la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental de todo ciudadano (arts. 9 y 17 CN) y el Poder Judicial es el custodio de la Constitución (art. 247), pero esto debe hacerlo en el marco de su competencia y no puede sustituir al Congreso en la determinación de la responsabilidad política. Debe limitarse a estudiar, si se inició ante la Cámara de Diputados, se reunieron los requisitos formales, si el Senado actuó como órgano juzgador, si fueron respetados el derecho a la defensa y el derecho a ser oído. Pretender avanzar sobre el concepto de mal desempeño y calificar la opinión del Senado sería tomarse atribuciones que le están expresamente vedadas en la Constitución (arts. 3º, 137 y cc.) (“Lecciones de Derecho constitucional”, p. 142, Asunción, 2007).
Miguel Ángel Ekmekdjian aclara, en atención a la procedencia de revisión en uno o ambos supuestos constitucionales, que si la causal de remoción responde a ‘mal desempeño’, no puede haber referencia en este caso a vicios del procedimiento, por lo que la discrecionalidad de la Cámara de Senadores aparece como amplia, incluso en lo referido al procedimiento, ya que para comprobar el mal desempeño no es necesario un rigorismo formal. En cambio si el juicio trata sobre delitos cometidos en el ejercicio de funciones o sobre crímenes comunes, aparece procedente la tutela judicial, no sólo en cuanto a los vicios esenciales de procedimiento, sino también en cuanto al fondo de la cuestión –por ejemplo: si se ha violado alguna garantía penal, como la presunción de inocencia del imputado– (“Tratado de Derecho constitucional”, t. IV, pp. 202 y ss., Bs. As., 1997).
Abogado. Analista jurídico
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