En Paraguay no
Ante la casi certeza de que la línea de 500 kV no estará lista para las elecciones presidenciales del 2013, el Gobierno lo acoge con entusiasmo porque puede ser la tabla de salvación electoral ante los probables cortes energéticos en el verano del 2012-2013. Y naturalmente el ala izquierda del gobierno del Pdte. Lugo, en vez de lanzarse a la yugular de este típico "engendro del imperio", hace un conveniente mutis. El ala liberal del gobierno, que ya probó un poco de miel mediante un tour pagado por la transnacional, tiene sus propios motivos de apoyo.
Proyecto enclave
La planta refinadora de aluminio que plantea Rio Tinto-Alcan tiene todas las características de un "PROYECTO ENCLAVE".
El término enclave fue de distintas maneras, pero aquí utilizaremos la del BID, diciendo que es "un proyecto que se inserta en una comunidad por razones ajenas a las demandas o necesidades de esta y que no tiene impactos positivos inmediatos, significativos ni permanentes en sus niveles de vida" (Llach y otros, 2003).
Cardoso y Faletto (1969) emplearon el término enclave para explicar la expansión capitalista y del desarrollo industrial en América Latina a principios del siglo XX, durante una de las primeras ondas de globalización en el mundo.
Por enclave se entendía la inserción en una economía local, en la que los productores internos perdían importancia, de producción controlada por agentes externos con grandes inversiones de capital y sistemas de comercialización y tecnológicos altamente especializados.
Según estos autores, los enclaves en la minería y las plantaciones hicieron que se concentrara el ingreso en el sector, aumentaron la desigualdad en los ingresos y causaron la subordinación política de obreros y campesinos a las clases dominantes.
Empresas transnacionales (ET)
Una corporación multinacional o transnacional es una empresa que controla activos de otras empresas localizadas en países distintos al suyo. Las (ET) fueron ganando importancia en las estructuras de producción y comercio a nivel internacional, y han sido vehículo principalísimo del rápido incremento de la inversión extranjera directa (IED) en el contexto del fenómeno llamado "globalización".
No es ningún secreto, en muchos casos el objetivo principal de la ET es la obtención y la maximización de beneficios. En consecuencia, las grandes empresas buscan continuamente nuevas formas de reducir costes y de incrementar sus ingresos, nuevos lugares de los que extraer recursos naturales y materias primas y países con marcos reguladores más laxos que les permitan contratar mano de obra barata y sin restricciones ambientales. Por ello muchas veces no dudan en incidir, desde la posición de poder que ostentan, en el cambio de legislaciones e incluso de gobiernos.
Las ET son un actor político de primer orden a raíz de su capacidad de incidencia en la agenda política y en las reglas de juego globales. Frecuentemente no están sometidas a ningún tipo de control democrático, y en países como el Paraguay tampoco se cuenta con los marcos jurídicos adecuados para controlar su actividad económica y penalizar determinadas externalidades que puedan generan: depredación de recursos naturales, violaciones de derechos laborales, etc. Por cuestiones de calidad democrática resulta imperativo separar dos poderes que de facto tienen "amistades peligrosas": los dirigentes de las ET y la clase política gobernante. En general, es importante evaluar el papel que juegan las ET y crear marcos legislativos nacionales y supranacionales que permitan controlar sus acciones.
Inversión extranjera directa (IED)
Un país de escasísimo ahorro interno solo puede financiar sus proyectos con la inversión extranjera directa. Para que un país reciba flujos de IED debe poseer algunas ventajas que lo hagan atractivo. Entre las ventajas de localización más importantes se encuentran la posesión, costo y calidad de los recursos naturales y "creados" (recursos humanos calificados, know how tecnológico, infraestructura, instituciones, etc.), el tamaño y características del mercado, el grado de estabilidad política y económica, la disponibilidad y costo de la infraestructura, los costos de transporte, el nivel del tipo de cambio, el esquema de política económica grado de apertura al capital extranjero, política comercial, regímenes de incentivos, política fiscal, entre otros.
Dunning (1994a) clasifica la motivación o motor del interés de las ET en cuatro grandes grupos: resource seeking, market seeking, efficiency seeking y strategic asset seeking. Las dos primeras modalidades aluden, en general, a los objetivos de la inversión inicial de una ET, en tanto que las dos restantes corresponden a modos de expansión de una firma ya establecida.
¿Por qué más de 35 años después de que Reynold Metals (absorbido por Alcoa en el 2000) huyera despavorido por la altísima coima que le pidiera Ugartao, recién hoy aparece otra electrointensiva de aluminio?
Sin duda alguna la motivación es el de resource seeking, búsqueda del recurso clave que es la energía eléctrica, que constituye un 30% del costo de producción del aluminio. Se descarta que sea por la estrategia del market seeking debido a nuestro pequeño mercado. Menos aún por efficiency seeking, pues en nivel de educación y competitividad-país estamos siempre cerca de la cola de 125 países. Por último, el grado de estabilidad política y económica, la disponibilidad y costo de la infraestructura, los costos de transporte, el nivel del tipo de cambio, el esquema de política económica, la seguridad jurídica, no son precisamente para entusiasmar a un capitalismo serio, sino más bien a quien está dispuesto a correr elevados riesgos.
Efectos de la IED y los proyectos enclave
Si bien no hay acuerdo sobre una definición operativa de los proyectos enclave, ni sobre su utilidad o efecto positivo intrínsecos para el desarrollo, hay unos conceptos comunes y bastante conocidos. No solo se generan efectos de carácter económico, sino que también afectan a cuestiones políticas, sociales, culturales y, en ocasiones, al medio ambiente.
Tienen repercusiones sobre distintos grupos sociales, pero de manera distinta; por lo tanto, los beneficios o perjuicios dependen del punto de vista que se adopte: la empresa inversora, las empresas locales, los empleados, los consumidores, la política económica del gobierno receptor, etc. Dependen del nivel de agregación utilizado en el análisis: el nivel micro de la empresa, el nivel sectorial de la actividad correspondiente; el nivel macro pero sólo del país o el de los mercados internacionales; los efectos considerados pueden ser directos o inducidos a través de otros agentes.
Areas en las que tiene efectos la inversión directa extranjera:
- Sobre la estructura y la dirección del comercio internacional.
- Sobre el desarrollo y la difusión de la tecnología.
- Sobre el empleo: ya sea en cuanto a la cantidad de creación o destrucción de puestos de trabajo, como en términos de calidad, a veces porque la IED estimula aumentos en la formación de los trabajadores al generar empleos de alta cualificación o, por el contrario, potencia empleos descualificados y precarios cuando sólo busca abaratar costes.
- Sobre el poder que adquieren los distintos agentes en la negociación de las condiciones laborales y sobre las estrategias económicas defendidas por cada uno (transnacionales, gobiernos, trabajadores, consumidores).
- Sobre las distintas transacciones registradas en la balanza de pagos.
Los efectos positivos
El efecto derrame. En general se considera que se producen derrames cuando las filiales de las ET no pueden internalizar la totalidad de los beneficios que derivan de sus ventajas de propiedad (superior desarrollo tecnológico, capacidad de innovación, técnicas organizativas y de mercadeo superiores, mejor acceso a recursos financieros), permitiendo así derrames positivos sobre las firmas locales los que pueden adoptar diferentes formas: aumentos en el stock de capital humano de los países donde se localiza la IED al disponer, las firmas y organizaciones locales de trabajadores, técnicos e ingenieros entrenados por las filiales de ET, tanto en actividades de producción, como de comercialización, como de innovación.
Las firmas locales pueden beneficiarse de tecnologías superiores y mejores prácticas de negocios utilizadas por las ET, cuando se vinculan con las mismas como proveedoras y/o clientes. Hay incentivos para que las ET promuevan derrames verticales o inter-industriales, si estos logran una mayor eficiencia y competitividad de sus proveedores y/o clientes locales. Sin embargo, los proveedores locales pueden verse afectados en forma negativa si las ET sustituyen proveedores locales por proveedores internacionales dado que, en general, las filiales de ET presentan mayores niveles de productividad que las empresas locales, la competencia entre ambos tipos de empresas puede inducir a las empresas locales a incrementar su productividad, mejorar la calidad de sus productos y realizar actividades innovadoras, en este caso podrían verificarse derrames horizontales o intrafirma.
Desde un punto de vista económico, una IED mediante un proyecto enclave importa a la economía nacional grandes inversiones de capital y sistemas de comercialización y producción más avanzados y tecnológicamente complejos, y exporta los bienes producidos para generar divisas o atender necesidades del país. En general, los bienes producidos surten efectos macroeconómicos positivos, pero no siempre redundan en un beneficio directo duradero para la economía local.
Los proyectos enclave pueden arrojar beneficios a corto plazo para la comunidad local (mediante, por ejemplo, la generación de empleo durante la construcción), pero no tienen efectos duraderos. En tercer lugar, los proyectos enclave no generan (ni se supone que tengan que hacerlo) un desarrollo social sostenible en la localidad en que se ejecutan.
Los efectos negativos
En el lado "negativo" se puede señalar que la mera refinación del óxido de aluminio (alúmina) y producir aluminio en lingotes no es sino una forma de exportar electricidad en forma de lingotes; también que una planta de aluminio; que genera débiles vínculos con la economía local del país receptor; que no produce el "derrame" tecnológico porque es grande la brecha tecnológica entre la ET y las empresas locales, por lo que es poco probable que las locales cuenten con el capital humano, el know-how tecnológico, la infraestructura física y los canales de distribución para beneficiarse de las derramas de las ET (Kinoshita, 2000; Görg y Greenaway, 2001; Girma, 2002; y Girma y Görg, 2002). Es decir, no cuentan con las capacidades de absorción necesarias para beneficiarse de las mismas.
Por otro lado, producen un impacto negativo sobre la balanza de pagos, pues luego del primer impacto positivo por la entrada inicial y construcción, el signo tiende a revertirse por las crecientes importaciones de partes y componentes, las remisiones de utilidades y los pagos por regalías y patentes, que solo excepcionalmente se compensaban con exportaciones) y la conformación de estructuras oligopólicas en economías cerradas a las importaciones (Chudnovsky, 1993).
¿Cuándo pueden las IED y los enclaves crear problemas? las situaciones que causan reclamos, a pesar de la adopción de medidas adecuadas de mitigación e indemnización, incluyen el hecho de que la comunidad abrigue grandes expectativas de posibles beneficios cuando tiene lugar una gran inversión del exterior y esas expectativas pueden cumplirse a corto pero no a mediano plazo.
En los proyectos enclave es posible mitigar adecuadamente las consecuencias negativas previstas para el medio ambiente, pero las expectativas positivas de un mayor bienestar pueden no materializarse y tener como resultado expectativas insatisfechas y una imagen en la comunidad de injusticia en la distribución de los beneficios (Llach, 2004).
Esta caracterización de las situaciones en que los enclaves pueden suscitar problemas, si bien pueden impugnarse (de hecho, puede ocurrir que intereses políticos estrechos aprovechen los reclamos de la comunidad y los promuevan), pone de manifiesto la diferencia que puede existir entre una evaluación externa favorable y la evaluación negativa por la comunidad de los efectos del proyecto en la situación local, así como el grado en que las expectativas de la comunidad dan forma a los reclamos.
Por ejemplo, el impacto sobre ingreso, producción y empleo de una inversión de un millón de dólares en la producción de ropa y textiles puede ser muy diferente a la inversión de que genere el mismo millón de dólares, pero en el sector petroquímico. En el Paraguay un puesto de trabajo en la industria requiere unos 20-25 mil dólares. En la industria refinadora del aluminio un puesto de trabajo requiere una inversión de 1 millón de dólares.
Impacto primario: trabajadores contratados directamente en la faena para realizar la obra propiamente tal.
Impacto secundario: aquellos que trabajan directamente en la fabricación de materiales y equipos suministrados a la inversión inicial.
Impacto terciario: el empleo inducido que generan los empleos directos e indirectos creados. Esto incluye todos los trabajos sustentados por el gasto de los consumidores proveniente del salario de los dos niveles anteriores.
Los sacrificios del país
Algunas de las típicas demandas de las ET para invertir en el país son:
- Contrato de protección de inversiones mediante un "acuerdo con el Gobierno... para la promoción y protección de inversiones", por el que se
le asegura que, en caso de que sufra pérdidas "por causa de guerra u otros conflictos armados, estado de emergencia nacional, revuelta, insurrección o manifestaciones", el Estado se compromete a resarcirle por sus pérdidas.
- Zona franca, lo que implicaría cuantiosas exoneraciones impositivas, que sería una forma disfrazada de subsidio, que también resultaría en el no pago de impuestos.
- Estabilidad fiscal, ningún impuesto vigente será aumentado, ni se le aplicaran impuestos futuros.
- Fuerte rebaja en la tarifa eléctrica respecto al precio de mercado local y brasileño.
- Gran bloque de energía, 14.000 MW, durante 20 ó 30 años de concesión.
El no tan sutil poder de las transnacionales
Con el fin de garantizar su dominio en un mundo globalizado como el actual, las ET se convirtieron en actores influyentes en el diseño de las reglas del juego de la economía global. Para ello inciden en los gobiernos de los Estados-nación y en las instituciones internacionales para que jueguen a su favor. En la mayoría de los casos intentan reducir al máximo los marcos legislativos que encorsetan su actividad y limitan sus ganancias, sin importar el menoscabo que pueda sufrir la calidad democrática.
¿Cuáles son los ámbitos de influencia de las empresas transnacionales? En primer lugar, inciden en los procesos electorales de los países en los que se encuentran ubicadas. La manera más habitual consiste en inyectar grandes sumas de dinero en las campañas electorales de los partidos políticos más afines.
Otra manera de influir en este terreno son las amenazas al electorado, transmitiendo una versión negativa a la opinión pública de lo que sucederá en el país si sube al poder el candidato que menos les interesa. Lula, por ejemplo, sufrió este tipo de chantajes en las últimas elecciones presidenciales de Brasil. Algunas empresas llegaron a aplicar estrategias más contundentes en este ámbito. Entre los casos más conocidos destaca el golpe de Estado en Chile, que derrocó al gobierno constitucional de Salvador Allende (1973). Este golpe fue promocionado y financiado por la CIA y la International Telephone and Telegraph (ITT), empresa que fue afectada por la nacionalización de la compañía de teléfonos por Allende. Por supuesto, hubo otras causas más profundas y contundentes para el golpe.
Por otro lado, las ET inciden mediante el lobby o presión política. Los lobbys son grupos empresariales (integrados por abogados y expertos en diferentes temas) que trabajan activamente para modelar las políticas nacionales e internacionales en función de los intereses de las ET a las que representan. Se ubican físicamente cerca de los lugares de toma de decisiones, como puede ser Washington DC, Ginebra, Madrid o Bruselas.
El fenómeno llamado puertas giratorias permite que algunas personas influyentes, durante su vida laboral, pasen a trabajar de la esfera pública a la privada y viceversa. De esa forma las empresas se aprovechan de los conocimientos y relevancia adquiridos por personas que ocuparon un cargo público, o colocan a personas de su total confianza en instituciones públicas clave.
El soborno es otro importante mecanismo de influencia, que consiste en prometer u ofrecer una remuneración a un agente público, funcionario, alto cargo de un gobierno o dirigente de una empresa pública, de forma que este viole los deberes que tiene con la colectividad pública a la que representa. Un alto funcionario de gobierno, que debe decidir sobre la cuestión nunca hubiera aceptado un tour pagado como ocurrió ahora.
Otra dimensión igualmente crítica para el desarrollo de la democracia se encuentra en los medios de comunicación. Hoy en día, los medios masivos de comunicación no acostumbran a informar sobre las externalidades y los abusos que se derivan de la actividad de las ET.
Ello se debe, además de a razones ideológicas, a que los medios de comunicación tienen una estrecha relación con estas. Tengamos en cuenta que, en primer lugar, los medios dependen a menudo de los ingresos en concepto de publicidad que les reportan. Y, en segundo lugar, las transnacionales y sus accionistas acostumbran a invertir o a tener participaciones en los medios de comunicación privados. Así, si una telefónica es propietaria de un diario, radio o revista, es poco probable que en los informativos de esta cadena se informe (o, al menos, de manera imparcial) sobre una huelga de los trabajadores de telefónica. Como consecuencia de todo ello se vulnera un derecho fundamental, que es el acceso a la información, y se dificulta la generación de movimientos de presión sobre gobernantes y empresas.
Conclusión: La envergadura del proyecto requiere mucho, pero mucho más que un estudio tarifario. Es pertinente contratar una empresa internacional que evalúe las perspectivas del negocio de aluminio en el largo plazo. Rio Tinto ha estado con serios problemas financieros, ha abandonado explotaciones en Brasil, aquí tan cerca como Corumbá, Mato Grosso. Pero también es necesario evaluar el impacto interno arriba señalado en el Paraguay. E informar ampliamente y brindar la oportunidad de participación a la sociedad civil y al Parlamento. Así este gobierno evitará que se le endilgue una de sus acusaciones favoritas al gobierno de Stronessner: comprometer la soberanía energética.
Estudio
El proyecto requiere mucho más que un estudio tarifario. Debe evaluarse las perspectivas del negocio de aluminio en el largo plazo.
Rio Tinto
Rio Tinto estuvo con serios problemas financieros, abandonó explotaciones en Brasil, aquí tan cerca como Corumbá, Mato Groso.
Informar
Debe informarse ampliamente, así como brindar oportunidad de participación a la sociedad civil y al Poder Legislativo.
¿Votos?
Ante la casi certeza de que la línea de 500 kV no estará lista para las elecciones del 2013, el Gobierno lo acoge con entusiasmo...
Cuidado
Al Gobierno se le puede endilgar una de sus acusaciones favoritas al general Stroessner: comprometer la soberanía energética.
Favores
Un alto funcionario del Gobierno, que debe decidir sobre la cuestión, nunca hubiera aceptado un tour pagado, como ocurrió ahora.
Mutis
El ala izquierda del gobierno, en vez de lanzarse a la yugular de este típico "engendro del imperio", hace un conveniente mutis.
Guillermo López Flores ISC Consultoría, Proyectos, Ingeniería
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