El Prof. Ing. Agr. Ricardo Garay, exministro de Agricultura y Ganadería y actual director general de Posgrado y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Asunción (UNA), presentó en uno de los últimos foros de la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM) una ponencia sobre el impuesto inmobiliario en Paraguay, como una vía para iniciar la solución de varios conflictos concatenados, que tuvo, tiene y podría tener consecuencias nefastas para la República y sus habitantes.
Garay señala que el patrón de tenencia de tierras de nuestro país es uno de los más desiguales del mundo: se estima que el 2% de las explotaciones agrícolas es propietaria del 82% de la tierra utilizada en agricultura y ganadería (cerca de 20 millones de las 24 millones de hectáreas destinadas al uso agropecuario, o la mitad del área total de Paraguay, de aproximadamente 40 millones de hectáreas).
Este hecho ha sido fuente de innumerables conflictos sociales, y de convulsión política. El tema principal que se aborda es el hecho que los patrones existentes de uso de la tierra y de la propiedad, especialmente aquellas muy extensas (latifundios), podría estar relacionado al hoy prácticamente inexistente e insignificante impuesto inmobiliario con el cual se gravan las propiedades rurales.
No castiga
Para Garay este impuesto es mucho más justo, oportuno y NO castiga a aquel que produce eficientemente la tierra con su capital y su trabajo, es decir –por ahora al menos– torna innecesario, injusto y redundante al impuesto a la exportación de granos en estado natural y cumple con mayor eficiencia y con un mejor resultado el idéntico fin: hacer más equitativa la distribución de los ingresos en el Paraguay, además de otros beneficios adicionales. Aunque el impuesto inmobiliario está regido por la legislación nacional, es recaudado por las municipalidades, las cuales son constitucionalmente autónomas del Gobierno central. Evidentemente, para que estas recauden con eficacia y efectividad un impuesto inmobiliario, se requiere que las administraciones municipales mejoren su capacidad operativa y que la enorme recaudación que se pueda generar pueda blindarse, de manera a que el dinero llegue a programas de desarrollo locales en todo el país, de manera oportuna, práctica y transparente.
Un impuesto arcaico e inexistente en el campo
El impuesto inmobiliario vigente, según la Ley 125/91, incluye tierras urbanas y rurales y grava una tasa básica de uno por ciento sobre el valor fiscal de la propiedad. La legislación tiene características deseables al ser comparada con la internacional, pero sufre de una deficiencia central: los valores fiscales constituyen solo una pequeña fracción de los valores reales de mercado –¡2% para las tierras rurales!– y además el hecho de que dicha ley estipula que los valores fiscales no pueden aumentar más que la inflación, resultando así en una situación de permanente subvaluación (un verdadero blindaje para no cobrar este impuesto).
Es así que los valores fiscales de las propiedades rurales en general han disminuido en términos reales desde 1993 hasta hoy, pues no han tenido en cuenta la evolución de los precios de mercado en las diferentes regiones, lo que resultó en que se ha ampliado la brecha entre los valores fiscales y los valores de mercado de estas propiedades en el Paraguay
Casi todo el ingreso proviene de áreas urbanas
Además, se estima que la gran mayoría de las recaudaciones del impuesto inmobiliario (alrededor de 90%) proviene de las áreas urbanas. En áreas rurales, el costo de recaudar el impuesto puede sobrepasar los ingresos que estos generarían –debido a la precaria infraestructura, bajo nivel de cualificación de sus recursos humanos, prebendarismo político-partidario y otros– siendo una práctica consuetudinaria aceptada, la que los impuestos inmobiliarios rurales se paguen recién cuando la propiedad es vendida o hipotecada, punto en el cual los años de impuestos adeudados pueden ser negociados o perdonados (la regla general suele ser la prescripción automática a los cinco años de morosidad).
¿Royalties propician la desidia?
Desde el año 2000, cuando el Gobierno central comenzó a compartir con las municipalidades parte de los royalties que recibe de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá, las finanzas municipales han tenido un notorio mejoramiento. Está previsto que las municipalidades deberán recibir cerca de 40% del total de los royalties (equivalente a 1,6% del PIB más que sus presupuestos totales en este momento), pero ahora solo reciben un porcentaje aún inferior, del total de los royalties. Existe entonces un doble riesgo en los gobiernos municipales. Por un lado, que las municipalidades se relajen y se despreocupen aún más por recaudar de fuentes genuinas, propias y sostenibles –como este impuesto– y que además, por su ineficaz y pobre performance, no puedan administrar los recursos derivados de royalties que se irán incrementando marcadamente. Actualmente, la ley del Fonacide, que debe ser administrada a nivel local, propone un desafío adicional enorme a esta capacidad instalada en los gobiernos locales.
Recomendaciones para acciones concretas en el corto plazo
Con base en estos estudios académicos (incluido uno bastante exhaustivo del Banco Mundial –BM, presentado en el año 2007) y la urgente necesidad de soluciones a los problemas políticos y socioeconómicos derivados de este desigual reparto de la torta en el Paraguay, Garay sugiere algunas recomendaciones realizables en el corto y mediano plazo: 1.- Utilización de los precios de mercado reales, como base para la tasación, retasaciones periódicas, y un proceso de apelación con procedimientos transparentes. Sin embargo, a sabiendas que el sistema catastral paraguayo es incompleto, anárquico y muy cuestionable, es preferible elaborar un listado de las propiedades y expandir la base imponible de maneras alternativas, en lugar de esperar –en un plazo más prolongado– un sistema catastral completo, lo que puede y debe ser completado en una etapa posterior.
2.- Instalación del mecanismo de la autotasación (declarada por juramento por los dueños/tenedores de las propiedades) que puede ser un sustituto efectivo o suplementario a los sistemas de tasación administrativos y actuar como un mecanismo ad interim hasta que se establezca una administración efectiva del impuesto inmobiliario. La autotasación es un enfoque de bajo costo en comparación a la tasación catastral en terreno –unidad por unidad– e involucra un menor y prácticamente nulo riesgo de apelación. Es una solución efectiva para aumentar la base imponible cuando existe fuerte presión en contra de los valores tasados, así como dificultades administrativas en la elaboración empírica de las tasaciones. La autotasación puede ser combinada con tasaciones basadas en la superficie del terreno, donde una base imponible mínima es establecida de acuerdo a la extensión de la propiedad y luego ajustada mediante el valor de autotasación. Se necesitaría adicionalmente, sin embargo, establecer multas o penas por no proporcionar una autotasación anual, así como facultades al Estado para embargar y rematar propiedades que no han pagado el impuesto luego de dos años y la posibilidad que el mismo destine para fines de la reforma agraria aquellas propiedades valoradas de acuerdo al precio de esta autotasación.
3.- Fijación del impuesto a nivel central: si bien la teoría sugiere dar a los gobiernos locales discreción en la fijación de la base imponible y tasa de impuesto, (lo cual ya fue presentado recientemente como un proyecto de ley, por el diputado José Chamorro) en países con sistemas administrativos frágiles y poco institucionalizados, como el Paraguay, la fijación de una base imponible y tasa de impuesto uniforme a nivel central (Servicio Nacional de Catastro) resulta mejor justificada a modo de evitar distorsiones en el mercado inmobiliario, evitar influencias de índole político-partidario y populistas, y/o evitar competencia de impuestos entre las municipalidades vecinas. A este respecto, el estudio del BM menciona que la legislación vigente que fija una tasa de impuesto-base del 1%, resultaría apropiada.
4.- Se debería diseñar mecanismos de desgravación temporarios adecuados al caso de beneficiarios de un programa de reforma agraria ya que las fincas de hasta 20 Ha. representan aproximadamente el 80% de todas las unidades productivas del país.
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Con este impuesto se podría recaudar más de US$ 100 millones anuales, alrededor del 1,1% del producto interno bruto (PIB).
0,04%
Las recaudaciones actuales con el tributo llega apenas al 0,04% del PIB, que refleja sus limitaciones al mantenerlo invariable.
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