Acuerdo y Sentencia Nº 54
Cuestión debatida: En autos, se estudia la demanda de daños y perjuicios planteada contra el Estado Paraguayo por unos supuestos hechos ilícitos acaecidos en una manifestación.
Responsabilidad contractual y extracontractual del Estado: Nuestro sistema normativo permite diferenciar netamente la responsabilidad del Estado en contractual y extracontractual. La responsabilidad del Estad por el incumplimiento de obligaciones contractualmente asumidas no escapa al régimen general de Derecho Privado.
Responsabilidad contractual y extracontractual del Estado. Constitución Nacional: Al ser el Estado una persona jurídica, adquiere responsabilidad directa por obligaciones contractuales, o mejor aún, por obligaciones provenientes de negocios jurídicos realizados dentro de los límites de las atribuciones del funcionario o del órgano en cuestión. La responsabilidad extracontractual es la que no deriva de un deber específico, resultante de un vínculo jurídico anterior establecido con sujetos determinados, sino del deber genérico de respectar la esfera jurídica de quienes vivimos en sociedad, respeto constitucionalmente consagrado por el juego de artículos 9º y 33 de la Carta Magna.
Responsabilidad contractual y extracontractual.
La responsabilidad contractual surge cuando hay una violación de un deber específico y determinado negocialmente asumido, la responsabilidad extracontractual puede surgir no solo por actos civilmente ilícitos del Estado, sino también por actos lícitos del Estado que lesionan la esfera jurídica del particular, titular de un derecho determinado.
Responsabilidad contractual y extracontractual del Estado. Indemnización por daños y perjuicios. Constitución Nacional.
En el artículo 39 de la Constitución Nacional, genéricamente consagra el derecho de toda persona a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños y perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado; en consecuencia, todo el sistema induce a interpretar que la responsabilidad subsidiaria del Estado se da en caso de actos ilícitos de sus agentes, mas no cuando por motivo de un actuar lícito se ocasione un daño, el cual deberá ser afrontado por el Estado como centro de imputación de tal actividad.
Tribunal de Apelación Civil y Comercial. Tercera Sala. 5/06/13. “J.A.R. c/ Estado paraguayo s/ indemnización de daños y perjuicios”. (Acuerdo y Sentencia N° 54).
Cuestiones:
¿Es nula la sentencia apelada?
En su caso, ¿se dictó conforme a derecho?
Practicado el sorteo de ley, resultó el siguiente orden de votación: Buongermini Palumbo, Martínez Prieto y Villalba Fernández.
A la primera cuestión planteada, la Dra. Buongermini Palumbo dijo: El señor J.A. por derecho propio y bajo patrocinio se limita a hacer un relatorio de las actuaciones producidas en el expediente y a establecer que las mismas podrían haber sido irregulares. Como es sabido, los vicios procesales deben ser reclamados en la instancia en que se produjeron, por la vía del correspondiente incidente de nulidad. No habiéndose hecho así, precluye la etapa procesal para reclamarlos y ciertamente no pueden sustentar una nulidad en Alzada.
A la segunda cuestión planteada, la doctora Buongermini Palumbo prosiguió diciendo: Por la sentencia apelada N° 592 de fecha 23 de agosto de 2012 el a-quo resolvió: “Hacer lugar a la excepción de subsidiariedad de la responsabilidad del Estado que, como medio general de defensa, opusiera el representante del Estado paraguayo y, en consecuencia, Rechazar la presente demanda de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual promovida por el señor J.A.R. contra el Estado paraguayo.
De dicha sentencia recurre el Sr. J.A. por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, y presenta su escrito de expresión de agravios, arguyendo que los fundamentos expuestos por el a-quo colisionan con lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Nacional. Arguye que pretender aplicar el aso de autos lo dispuestos en el artículo 1845 del Código Civil es totalmente inadmisible ya que los daños causados a su persona no han sido causados por autoridades superiores ni por los funcionarios o empleados públicos del Estado, sino como consecuencia de una actuación de la Fuerza Pública del Estado contra el ejercicio del derecho a la manifestación pacífica.
Sostiene que la presenta demanda ha sido rechazada por la mala aplicación del artículo 1845 del Código Civil que ha sido desplazado por la antedicha disposición constitucional, y que con ello se le negó el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por actos de un órgano gubernamental del Estado paraguayo. Manifiesta que las testificales han sido contestes en aceptar que él ha sufrido heridas de bala en una de las piernas con arma de fuero de grueso calibre disparada por uno de los agentes antimotines de la Policía Nacional en fecha 27 de marzo de 2007.
También dice que los testigos sostuvieron que era imposible individualizar al agente del escuadrón antimotines de la Policía Nacional que disparó a su persona, porque en ese momento se lanzaron gases lacrimógenos; añade que de las constancias de autos surge además que los oficiales estaban vestidos iguales, que tenían puesto el casco que les cubría el rostro y que eran más o menos cuarenta a cincuenta agentes.
El abogado A.G. contesta los agravios de su contraparte en su escrito arguyendo que el principio rector establecido en el artículo 106 de la Constitución Nacional consagra la responsabilidad subsidiaria del Estado haciendo referencia a transgresiones, delitos o faltas cometidas por agentes estatales en ejercicio de sus funciones. Sostiene que el demandante no ha probado el daño sufrido por su persona ya que en el expediente obra solo un legajo médico, donde no se puede observar de forma clara y precisa cuales fueron las lesiones sufridas. Afirma que si algo se puede colegir, es que las heridas sufridas por el señor J.A. son menores. Manifiesta que si bien de la filmación y de los periódicos puede observarse que se reconoce como herido el actor, esas pruebas no son suficientes para determinar cual fue la herida sufrida, ni la gravedad de la misma, así como tampoco cuál fue la causa de ella. Sostiene que sería una injusticia atribuirle al Estado paraguayo la responsabilidad de reparar un daño incierto, y que en caso de haber efectivamente producido, como el actor la alega, tampoco existen pruebas de que haya sido causado por agentes policiales.
En el presente caso nos encontramos ante una demanda de daños y perjuicios planteada contra el Estado paraguayo por unos supuestos hechos ilícitos acaecidos en una manifestación.
El caso en concreto se basa en la supuesta violencia sufrida por un grupo de personas que se manifestaban frente a Mburuvicha Róga el 27 de marzo de 2007.
Nuestro sistema normativo permite diferenciar netamente la responsabilidad del Estado en contractual y extracontractual. Obviamente, la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de obligaciones contractualmente asumidas no escapa al régimen general de derecho privado, a tenor de lo dispuesto en los artículos 94 y 96 del Código Civil, en concordancia con el principio establecido en el artículo 97 del mismo cuerpo legal. No caben dudas, así, que al ser el Estado persona jurídica conforme a la Ley 388/94, modificatoria del artículo 91 del Código Civil, adquiere responsabilidad directa por obligaciones contractuales o, mejor aún, por obligaciones provenientes de negocios jurídicos realizados dentro de los límites de las atribuciones del funcionario o del órgano en cuestión.
El régimen es diferente, sin embargo, tratándose de responsabilidad extracontractual. La responsabilidad extracontractual es la que no deriva de un deber específico resultante de un vínculo jurídico anterior establecido con sujetos determinados, sino del deber genérico de respetar la esfera jurídica de quienes vivimos en sociedad, respeto constitucionalmente consagrado por el juego de los artículos 9º y 33 de la Carta Magna, deber al que ciertamente no escapa el Estado; pues no se concibe que quien asume la misión de proteger la esfera jurídica resulte irresponsable por su perturbación. Así lo han sostenido connotados doctrinarios: “El fundamento de la responsabilidad stricto sensu reside, tanto en el Derecho Público como en el Privado, en el deber general de obediencia a la ley y observancia de lo que ella dispone, consistente en definitiva, en no dañar a los demás o alterum non laedere, de la compendiosa fórmula de Ulpiano; por lo que el Estado, que es quien ha sentado dicho principio, ha de ser, también sin duda, el primero en respetarlo”. (Trigo Represas, Félix A. y López Mesa, Marcelo J., Tratado de la Responsabilidad Civil. 1 a. ed., la Ley, Buenos Aires, 2004. Tomo IV, página 112). “El fundamento jurídico de la responsabiliad del Estado se encuentra en la Constitución, toda vez que la actividad de alguno de sus órganos cause un perjuico especial a un habitante de la Nación, en violación de los derechos que la misma Constitución consagra”. (Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. 9ª ed., Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001. Pág. 938).
Ahora bien, la responsabilidad extracontractual del Estado puede ser deslindada ulteriormente en responsabilidad extracontractual por actos ilícitos y responsabilidad extracontractual por actos lícitos. Volviendo al punto de partida, según el cual la responsabilidad contractual surge cuando hay una violación de un deber específico y determinado negocialmente asumido, la responsabilidad extracontractual puede surgir no solo por actos civilmente ilícitos del Estado, sino también por actos lícitos del Estado que lesionan la esfera jurídica del particular. Es decir, estos actos no violan ningún precepto legal, se realizan dentro de los límites de las atribuciones estatales y en su ejercicio, pero pese a ello generan un perjuicio apreciable en la esfera jurídica del titular de un derecho determinado.
Resulta evidente que la responsabilidad que aquí se reclama no deriva de ninguna relación contractual. Queda por ver, entonces, si el acto que se imputa al Estado es o no lícito. De esta distinción surgen fundamentales consecuencias , porque si el acto es lícito la obligación de indemnizar surge directamente en cabeza del Estado. “El primer caso de responsabilidad de la Administración es la emergente de actos antijurídicos (delitos y cuasidelitos) de sus agentes. Se la llama responsabilidad indirecta en razón de que la Administración la asume por actos de sus agentes y no por actos propios. El segundo es el de la responsabilidad por actos jurídicos regulares (legislativos, administrativos y judiciales), responsabilidad directa, puesto que son actos propios que le son jurídicamente imputados. El tercero, responsabilidad por hechos accidentales acaecidos dentro de la Administración, responsabilidad por riesgo, ya que ocurren sin culpa de los agentes y tampoco son actos propios de la Administración”. (Villagra Maffiodo, Salvador. Principio de Derecho Administrativo. 1ª Ed, El Foro, Asunción, 1981. Pág. 299.
Esta construcción que imputa la responsabilidad extracontractual por actos lícitos directamente al Estado, se ve fortalecida por la armónica interpretación de la Carta Magna al respecto. En efecto, el artículo 106 de la misma hace referencia a transgresiones, delitos o faltas cometidas en ele ejercicio de sus funciones como presupuesto de la responsabilidad subsidiaria del Estado, mientras que el artículo 39 de la Constitución Nacional, genéricamente, consagra el derecho de toda persona a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños o perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado. El artículo 1845 del Código Civil viene a delinear más aún esta distinción, cuando establece la responsabilidad personal del funcionario expresamente por los actos ilícitos.
En consecuencia, todo el sistema induce a interpretar que la responsabilidad subsidiaria del Estado se da solo en caso de actos ilícitos de sus agentes, más no cuando por motivo de un actuar lícito se ocasione un daño, el que entonces, mediando los requisitos de resarcibilidad que señala la doctrina, deberá ser afrontado por el Estado como centro de imputación de tal actividad. Por ello se ha podido decir en doctrina que: “La CSJN tiene resuelto que para que proceda la indemnización por la actividad lícita del Estado son requisitos ineludibles: 1. La existencia de un daño actual y cierto; 2. La relación de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el perjuicio; 3. Y la posibilidad de imputar jurídicamente esos daños al Estado. 4. A lo que cabe agregar la ausencia en el sujeto pasivo del perjuicio del deber de soportarlos, ya que existen daños universales, que son de obligatoria aceptación para todos los ciudadanos (…). Tal responsabilidad estatal por daños derivados de su actividad lícita no ha de ser entendida como dirigida a instituir en este ámbito un régimen de responsabilidad objetiva, de conformidad con el cual bastaría la mera acreditación de la existencia del nexo causal suficiente entre la actividad legítima de los órganos estatales y los perjuicios –de cualquier orden– que experimentasen los particulares, para suscitar la obligación de indemnizarlos”. (Trigo Represas, Félix A y López Mesa, Marcelo J. Tratado de la Responsabilidad Civil. 1ª Ed, La Ley, Buenos Aires, 2004. Tomo IV. Pág. 109).
En el caso den autos, el actor demandó directamente al Estado, no solo sin individualizar a los agentes culpables del daño, sino sin especificar si el actor del cual provino el daño era ilícito o ilícito. En el escrito de demanda, solo se alega que los daños derivaron de heridas varias durante la manifestación ocurrida en fecha 27 de marzo de 2007 frente a Mburuvicha Róga. Empero, de las manifestaciones de fojas 59, se entiende que lo que se imputa a los agentes de policía intervinientes es un acto arbitrario, y por ende ilícito. Así pues, la responsabilidad que estaría aquí en juego es la subsidiariedad del artículo 106 de la Constitución Nacional. Establecido el punto, debemos abocarnos al estudio de los sucesos que se indican como dañoso.
Aparece claro que el actor ha participado de la actividad; también que ha sufrido dolencia, pero no resulta claro, ni de la demanda ni de la contestación, que haya sido agredido por tal o cual agente o funcionario en concreto. Esta indeterminación de la identidad del agente dañoso impide la aplicación del principio de subsidiariedad establecido por la norma ante citada. En efecto, la susbsidiariedad solo se puede dar si hay un sujeto principal y un sujeto subsidiario. Si el sujeto principal es dudoso e incognoscible, aplicar el principio de subsidiariedad impondría una postura de exclusión al derecho de obtener una reparación ya que sería imposible excusar primeramente el patrimonio del agente. Una decisión en tal sentido significaría una violación a los derechos humanos reconocidos por el Estado paraguayo, en relación con el acceso a la justicia a una reparación adecuada por los actos del Estado o sus agentes, consagrado en instrumentos internacionales vigentes, Convención Americana de los Derechos Humanos en sus artículos 1°, 2°, 5°, 8° y 25, así como la Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en sus artículos 3°, 7° y 10°. Luego concluimos que la subsidiariedad no es aplicable a este caso.
Así pues, se debe proceder a examinar la concurrencia de los requisitos para el hecho ilícito que indemnizar. Aquí la orden del superior jerárquico, ni es determinante, ni es lo que se requiere ineludiblemente para concluir la secuencia de hechos que converjan en la responsabilidad del Estado. Basta que se halle involucrado y plenamente demostrado que un agente de policía o funcionario gubernamental lo esté para que nazca el derecho y consiguiente obligación de indemnizar. La ilicitud del hecho –represión con medios violentos– de una manifestación de personas solo será ilícita si existe desproporción entre el modo en que se desarrolla la manifestación y los medios empleados por la fuerza del orden –policiales o de otro tipo– para tomar medidas que eviten daños a persona o patrimonios de terceros.
Así las cosas, no puede estimarse ni sostenerse que el acto de las fuerzas policiales haya sido desproporcionado; por el contrario, la actuación de los efectivos de la Policía se ha ajustado a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad que se exige como necesarios para excluir la antijuridicidad de su obrar.
Luego, debemos también recordar el principio de presunción de legitimidad de los actos de la administración.
Aquí no se probó la calidad de ilícita de la actuación policial, sea por acción, sea por omisión del cuidado.
(Voto de la magistrada en el fallo por el cual confirmó la sentencia de primera instancia).