Caja Fiscal y la amenaza del inevitable deterioro en ausencia de reformas

Los sistemas de reparto se enfrentan a importantes déficits de flujos de caja al considerar que la población de América Latina está envejeciendo mucho más rápido de lo que lo hicieron en su momento las poblaciones de los países desarrollados. Es decir, antes de volverse rica.

En varios países, y en Paraguay en particular, el desafío de la sostenibilidad fiscal se ve agravado por profundas inequidades que generalmente surgen por la pluralidad de subsistemas de reparto enfocados en subsidiar a grupos específicos de trabajadores. Ello, resultado de un desequilibrio entre el aporte realizado y su pensión. De hecho, la tasa de reemplazo (pensión establecida como porcentaje del salario percibido en los últimos años de su vida laboral) tiende a ser elevada.

Estos elementos llevan a que el sistema sea insostenible y, en la mayoría de los casos, el Estado deba asumir el costo como parte del gasto fiscal, lo cual, por un lado, desvía recursos que pueden ser destinados a inversión productiva que redunde en crecimiento económico para ser utilizados en pago de pensiones y, por otro, afecta el déficit fiscal.

La Dirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda o Caja Fiscal no es una caja previsional, sino un programa presupuestario. Esto, partiendo de que una entidad recoge aportes y los rentabiliza en su totalidad con el objetivo de cumplir con sus obligaciones.

Sistema de jubilaciones y pensiones

La Caja Fiscal está compuesta por dos sectores: el civil y que está conformado por los empleados públicos, magistrados judiciales, docentes universitarios, además de maestros del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) y el no civil: por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Es de recordar que con Ley Nº 2345/2003 “de Reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de jubilaciones y pensiones del sector público”, se habían establecido una serie de nuevos parámetros con el objetivo de lograr el equilibrio del sistema.

Entre las principales modificaciones se encontraban: elevar la tasa de aporte al 16%, fijar como salario base el promedio de los ingresos laborales de los 5 últimos años. Además, de reducir e igualar al 65% las pensiones de sobrevivencia de todos los sectores y establecer el IPC como mecanismo de actualización de haberes para todos los sectores.

De acuerdo con informaciones del Ministerio de Hacienda, la Caja generó ahorros, sin embargo algunos sectores continuaron siendo deficitarios. En tal sentido, el Fondo Monetario Internacional (FMI) había dado a conocer un análisis de impacto actuarial de la Ley N° 2345. El organismo destacaba que el déficit actuarial había disminuido del 90% del Producto Interno Bruto (PIB) antes de la reforma al 45% del PIB luego de la misma (38% del PIB para los planes contributivos).

Los sectores de empleados públicos, docentes universitarios y magistrados judiciales estaban equilibrados en 60 años. En tanto que el magisterio nacional, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional seguían arrojando déficits. Estos sectores fueron beneficiados con parámetros especiales desde el año 2012, lo que terminó por profundizar el desequilibrio y afectar al programa en su conjunto (ver infografía).

El aporte de los empleados públicos, magistrados judiciales y docentes universitarios, es mayor a los haberes, por lo que presentan resultados positivos, mientras que los maestros del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional registran descalces, es decir, los haberes jubilatorios superan a las contribuciones. Por esto, los insuficientes recursos registrados en el sector de docentes del MEC son cubiertos con los fondos superavitarios generados por los sectores de empleados públicos, magistrados judiciales, docentes universitarios y en el último año, con las reservas jubilatorias. En tanto que el desequilibrio que presentan las fuerzas públicas es respondido directamente con impuestos, es decir, del pago que realizan los contribuyentes en concepto de tributos.

La Caja Fiscal arrastra un déficit importante desde el 2015. Si se considera años atrás, desde el año 2008 hasta el 2010, el descalce ha sido en promedio de G. 100.000 millones anuales. Desde el 2011 se recupera obteniendo superávits de G. 160.000 millones en promedio hasta el 2014, pero a partir de 2015, el desequilibrio no ha podido revertirse. El promedio anual de los últimos cinco años ya ha superado los G. 500.000 millones y de US$ 150 millones al cierre del año 2020 (0,4% del PIB).

Conforme a los últimos datos de setiembre, existen 86.903 empleados públicos activos frente a 16.961 jubilados, así como 78.026 maestros que aportan ante 32.252 que no lo hacen. Además de 25.575 policías y 14.551 militares activos frente a 8.527 y 8.038 jubilados. El resto de los sectores lo componen 12.786 docentes universitarios y 12.027 magistrados judiciales versus 1.336 y 571, respectivamente en condición de jubilados.

En total existen 229.850 personas que integran los diferentes sectores de la Caja Fiscal y 67.685 jubilados. En unos años, esta relación irá cambiando y la demanda de recursos también, teniendo en cuenta que varios de estos grupos no pueden sostenerse solos como ya se explicaba anteriormente.

El informe del FMI alertaba sobre la situación actuarial de las principales cajas previsionales públicas. El estudio señalaba que el desfinanciamiento de la Caja Fiscal es el de mayor urgencia por su tamaño y porque ya se encontraba atravesando un déficit. En el mismo sentido, advertía que la falta de medidas correctivas y la materialización de un pasivo contingente para el sector público como son los déficits de las cajas previsionales públicas, generarían problemas de equidad, atendiendo la importante proporción de población no cubierta por la seguridad social.

Profundización del déficit de la Caja Fiscal

En esta segunda edición sobre el tema se presenta una serie de ejercicios con relación al impacto en la Caja Fiscal usando como modelo escenarios con determinados componentes de variación para los casos de los docentes y médicos. Es de recordar que los dos grupos han solicitado aumentos y reconsideraciones salariales.

En el escenario actual se considera que un maestro de grado de 30 años de edad percibe mensualmente la suma de G. 2.699.894 o alrededor de US$ 391,29 (tipo de cambio de G. 6.900) sobre el cual aporta el 16% a la Caja Fiscal durante 25 años. En este periodo de tiempo, el docente ha contribuido para su jubilación alrededor de G. 130 millones o US$ 18.782.

Para este ejercicio se estima que al cabo de 24 años, con una tasa de sustitución de 83%, el maestro recibiría la suma de US$ 93.534, es decir, mensualmente US$ 325 y de manera anual US$ 3.897. Sin embargo, el aporte durante su vida activa solo permitiría la cobertura de los primeros 5 años, lo que representa al 20,08% entre sus aportes y beneficios (ver infografía).

En el escenario actual, el déficit resultante entre los aportes y el haber jubilatorio se encontraría en torno a los US$ 74.752, es decir, el Estado deberá hacerse cargo de esta diferencia por cada docente jubilado.

Al usar los mismos parámetros para el escenario con un eventual reajuste salarial del 16% (G. 3.131.877 o US$ 453,90), el total de contribución de un maestro sería de US$ 21.787 cuando terminaría cobrando durante sus 24 años de jubilación unos US$ 108.499. En este cálculo, el déficit llegaría a US$ 86.712, es decir, un aumento de US$ 11.960 por docente.

Caso de los médicos

Para el caso de los médicos se realiza el mismo ejercicio con variaciones en ciertos elementos. En el escenario actual se toma el salario de G. 5.400.000 o US$ 782,61. Sobre esta remuneración mensual, el profesional de blanco aporta el 16% durante un plazo de 25 años, esperando jubilarse con el 90% como tasa de sustitución.

A lo largo de 25 años, el médico contribuyó alrededor de US$ 37.565. No obstante, recibiría US$ 202.852 durante sus 24 años estimados en calidad de jubilado o US$ 704 mensuales y US$ 8.452 anuales, lo que significa que sus aportes le darían una cobertura de 18,52% o un poco más de 4 años. De esta manera, el déficit (diferencia entre aportes y haber jubilatorio) sería de US$ 165.287 por cada médico (ver infografía).

Si para el ejercicio con el reajuste de la remuneración médica, sube a 3 salarios mínimos o G. 6.900.000 (US$ 1.000) tal como solicitan los médicos, el déficit se ubicaría en US$ 211.200, representando un costo adicional para el Estado de US$ 45.913 por cada profesional de blanco.

De acuerdo con los resultados del ejercicio, en un escenario sin aumentos salariales, el déficit sumado entre los aportes y el haber jubilatorio de un docente y médico llegaría a US$ 240.039. Con los reajustes del 16% y 28% para los maestros y médicos, el saldo rojo cerraría en US$ 297.912.

Proyección de la Caja Fiscal: ¿Profundización del déficit?

Cálculos y pronósticos realizados por el Ministerio de Hacienda muestran que desde el actual año y hasta el 2029, el déficit de los programas contributivos del sector civil y no civil de la Caja Fiscal se profundiza, siempre que no se lleven a cabo reformas que reviertan el desequilibrio.

Para este año, el descalce sumaría US$ 184 millones y para el 2029 se elevaría a US$ 3.536 millones.

Usando como parámetro las mencionadas proyecciones, la Consultora MF Economía/Inversiones muestra que, con la tendencia de profundización del déficit, la cobertura con ingresos tributarios también iría en claro aumento. A decir, de 5,58% que representa para este 2021, al año 2029 los ingresos no lograrían cubrir el saldo rojo, ya que se ubicaría en 107,30% de los recursos.

En la próxima edición se presentarán escenarios con proyecciones de aumentos impositivos para reflejar la insostenibilidad del actual sistema de jubilaciones y pensiones del sector público.

Además, el planteamiento de alternativas que podrían revertir la crítica situación de la Caja Fiscal, que como se mencionaba anteriormente, de no sufrir reformas, el descalabro en el corto plazo es un hecho con sus múltiples consecuencias micro y macroeconómicas para el país.

Deterioro

En Paraguay, la Caja Fiscal es un programa presupuestario del Ministerio de Hacienda, que atraviesa por un proceso de deterioro.

Descalce

La Caja Fiscal arrastra un déficit desde 2015. Si se considera desde el año 2008 hasta el 2010, el descalce promedio es de G. 100.000 millones año.

Brecha

Las brechas de cobertura de los sistemas de protección social en América Latina y el Caribe se han deteriorado con la pandemia.

Cepal

Informe de Cepal reveló que antes de la crisis sanitaria, solo 47,2% de personas ocupadas en la región cotizaban a sistemas de pensiones, y 60,5% a los de salud.