El análisis surge de la revisión del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 20 años de evidencia empírica sobre los efectos de los incentivos fiscales en la inversión, el empleo y el crecimiento económico de América Latina y el Caribe. Uno de los principales resultados es que, aunque determinados mecanismos pueden impulsar inversiones, esto no significa necesariamente que los beneficios generados para la economía sean mayores que su costo fiscal.
Manufactura, turismo y energía entre los principales beneficiados
Los mecanismos utilizados varían de acuerdo con las prioridades económicas de cada país. Con información disponible hasta 2024, la manufactura recibe incentivos en 13 de los 17 países analizados, mientras que el turismo, las energías renovables y las actividades relacionadas con el desarrollo son beneficiadas en 10 países, respectivamente.
Los incentivos vinculados con la localización de las inversiones también están presentes en todos las naciones consideradas. Generalmente se implementan mediante zonas especiales orientadas a las exportaciones o al desarrollo regional, que pueden incluir exenciones arancelarias, beneficios sobre el impuesto a la renta y procedimientos aduaneros simplificados.
Entre los instrumentos más extendidos aparecen los denominados “feriados fiscales” o “tax holidays”, utilizados en 15 de los 17 países, con Argentina y México como excepciones. Estos beneficios tienen una duración promedio de entre 10 y 15 años. Asimismo, 12 países ofrecen tasas reducidas del impuesto sobre la renta corporativa.
Los créditos tributarios destinados a fomentar inversiones también forman parte de estas políticas. Son utilizados para promover la inversión productiva en 5 países, la investigación y desarrollo en otros 5, y los proyectos vinculados con energías renovables en 4 países.
Pocas evaluaciones incorporan el costo total
Uno de los principales problemas identificados por el BID está relacionado con la evaluación de estos instrumentos. De los 31 estudios que cuantifican el impacto de distintos incentivos fiscales en América Latina y el Caribe, 19 utilizan técnicas econométricas, pero apenas 5 aplican análisis costo-beneficio para determinar su impacto económico neto. Además, el 87% de las investigaciones realiza evaluaciones ex post, es decir, después de que los incentivos fueron implementados. Las evaluaciones realizadas antes de ponerlos en funcionamiento son mucho menos frecuentes, pese a que permiten anticipar posibles efectos y comparar alternativas.
La evidencia tampoco ofrece un resultado uniforme sobre la inversión. Aproximadamente la mitad de los estudios econométricos encuentra efectos mínimos o nulos sobre la inversión extranjera directa (IED) y la inversión agregada, mientras que la otra mitad registra efectos positivos.
Existen experiencias favorables con créditos fiscales y exenciones aplicadas a sectores como turismo, manufactura, comercio e industria. No obstante, otros estudios encuentran resultados menores o incluso inexistentes para mecanismos como feriados fiscales, reducciones de tasas corporativas, créditos tributarios y deducciones aceleradas.
El BID advierte además que los incentivos fiscales difícilmente sustituyen otros factores que influyen sobre las decisiones de inversión. Entre ellos se encuentran la rentabilidad financiera de los proyectos, el riesgo país, la calidad institucional, la disponibilidad de trabajadores calificados y la infraestructura.
El 80% no supera el análisis costo-beneficio
La diferencia entre atraer inversiones y generar beneficios económicos netos constituye uno de los principales puntos del estudio. Una política puede resultar efectiva para mejorar la rentabilidad de determinadas inversiones, pero eso no significa necesariamente que genere un retorno suficiente para toda la economía.
Al considerar conjuntamente beneficios y costos, el resultado es más contundente: aproximadamente el 80% de los estudios que realizan análisis costo-beneficio concluye que los incentivos fiscales evaluados no son eficientes, debido a que el costo social resulta superior a los beneficios económicos estimados. Por este motivo, el organismo plantea la necesidad de comparar los incentivos con otras políticas que puedan lograr objetivos similares a menor costo. Una de las alternativas es reducir los costos administrativos relacionados con el comercio.
Para los países de la Comunidad Andina, una mejora de los sistemas de administración comercial hasta niveles comparables con Chile o Singapur permitiría generar ahorros estimados de entre US$ 1.250 millones y US$ 1.500 millones anuales, equivalentes a entre 0,19% y 0,23% del PIB.
Para el Mercosur, el impacto potencial sería todavía mayor. La reducción de los costos administrativos de importación y exportación hasta niveles similares a los observados en Chile y Canadá podría generar más de US$ 15.000 millones anuales en ganancias netas de bienestar.
El estudio también menciona la experiencia de las zonas de procesamiento de exportaciones. En Taiwán, pese a su éxito inicial, estas zonas nunca concentraron más del 9% de las exportaciones totales. Posteriormente, el crecimiento exportador se apoyó principalmente en empresas ubicadas fuera de esos espacios y en mecanismos más amplios para facilitar el acceso a insumos libres de impuestos.
De acuerdo con datos de la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (DNIT), el gasto tributario en Paraguay mostró una trayectoria ascendente en los últimos años.
En 2021, el total se ubicó en G. 3,92 billones, equivalente al 1,5% del PIB. Para 2022 aumentó a G. 4,0 billones, aunque su participación se redujo al 1,4% del Producto, mientras que en 2023 llegó a G. 4,14 billones, equivalente al 1,3%.
A partir de 2024 se observa un incremento más significativo. El gasto tributario ascendió a G. 5,78 billones, equivalente al 1,7% del PIB. En 2025 alcanzó G. 6,85 billones, con una participación del 1,8%, mientras que para 2026 las estimaciones ubican en G. 7,29 billones, también equivalente al 1,8% del PIB. De esta manera, entre 2021 y 2026 la cifra del gasto tributario estaría aumentando en G. 3,37 billones.
En tal contexto, el Fondo Monetario Internacional (FMI) puso recientemente el foco en la necesidad de revisar el gasto tributario de Paraguay como parte de las medidas necesarias para fortalecer los ingresos públicos y avanzar en la consolidación fiscal. En su “declaración final del personal técnico del FMI, correspondiente a la misión de consulta del Artículo IV de 2026 para Paraguay” el organismo señaló que será necesario mantener los esfuerzos para mejorar la eficiencia del gasto y movilizar recursos adicionales, con el objetivo de completar el proceso de consolidación fiscal y generar mayor espacio para financiar el gasto destinado al desarrollo.
En materia tributaria, el FMI planteó continuar fortaleciendo la administración fiscal y avanzar hacia una base tributaria más amplia. Entre las acciones citadas se encuentran la expansión de la facturación electrónica, un mayor control del cumplimiento de obligaciones tributarias y medidas que favorezcan la formalización de la economía. A estas iniciativas se suma una revisión del régimen tributario orientada a racionalizar los gastos tributarios, es decir, los ingresos que el Estado deja de percibir como consecuencia de exenciones, deducciones, tasas reducidas y otros tratamientos fiscales preferenciales.
Entre las alternativas señaladas por el personal técnico del FMI figura una mejor focalización de los incentivos fiscales para los vehículos eléctricos, la reducción de determinadas deducciones en el Impuesto a la Renta Personal y la revisión de tasas reducidas del IVA aplicadas a ciertos productos. El organismo plantea que una racionalización de estos beneficios podría contribuir a movilizar ingresos adicionales sin depender exclusivamente de incrementos en las tasas generales de los impuestos.
Al mismo tiempo, el FMI remarcó la necesidad de proteger a los hogares vulnerables ante eventuales modificaciones de los tratamientos tributarios preferenciales. Para ello, considera que los programas sociales focalizados constituyen un mecanismo más eficiente que las desgravaciones tributarias de carácter general, debido a que permiten dirigir el apoyo hacia los sectores que efectivamente lo necesitan. De esta manera, la revisión del gasto tributario aparece como uno de los componentes de una estrategia más amplia para fortalecer los ingresos fiscales, mejorar la eficiencia del sistema tributario y generar recursos para financiar las necesidades de desarrollo del país.
Mientras que en líneas generales y conforme con el estudio realizado sobre los alcances del gasto tributario en la región, el BID plantea cuatro prioridades: evaluar las políticas antes de su implementación, incorporar análisis integrales de costo-beneficio, mejorar el diseño para que los beneficios estén relacionados con los resultados efectivos de las inversiones y fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos para realizar estas evaluaciones. El desafío, por tanto, no se limita a determinar si un incentivo logra atraer capital o favorecer una actividad. La cuestión central pasa por establecer si los beneficios económicos y sociales obtenidos son suficientemente elevados para compensar los ingresos que el Estado deja de recaudar.
