Alimentación escolar: el desafío de hacer más con menos

El informe del Banco Mundial “Invertir en Capital Humano: una revisión del gasto público y de la gestión en los sectores sociales”, presentado recientemente, plantea propuestas de mejora a corto y mediano plazo para lograr la mayor eficiencia y eficacia de las intervenciones sociales del estado paraguayo, inicia el análisis realizado por José Rojas, en la última edición de la Revista Economía y Sociedad, del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep), en coincidencia con el inicio de las actividades escolares en todo el país. El artículo analiza las dos principales observaciones realizadas al programa de alimentación escolar: su inadecuada focalización y su baja eficiencia en términos de costo-beneficio en comparación con otras intervenciones de protección social.

Es importante mencionar que el Programa de Alimentación Escolar (creado por la Ley N° 5.210/2014) cuenta con dos modalidades de prestación: la Merienda Escolar (iniciada mediante el Fondo de Complemento Nutricional de la Ley N° 806/1995) y el Almuerzo Escolar (iniciado mediante la Ley N° 4.098/2010 y financiado actualmente con recursos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) creado por la Ley N° 4.758/2012). Ambas iniciativas son de carácter universal (están dirigidas a garantizar el derecho a la alimentación de todos los estudiantes de establecimientos escolares del sector público) y, debido a restricciones presupuestarias, priorizan a las instituciones educativas situadas en zonas de extrema pobreza. 

El Banco Mundial advierte que el Programa de Alimentación Escolar es moderadamente progresivo en la distribución de beneficios y en su focalización porque, justamente debido a su carácter universal, la merienda y el almuerzo escolar están a disposición de la mayoría de las escuelas, independientemente de las necesidades de sus beneficiarios. Por esa razón, es el programa de protección social al que mayor cantidad de niños/as “no pobres” acceden, como se puede apreciar en el cuadro de la derecha, que se acompaña.

Dependiendo del cristal con que se lo mire, evitando entrar en el debate universalismo vs. focalización (ver Mkandawire 2005), este rasgo no debería ser tomado con excesiva negatividad considerando que el Programa de Alimentación Escolar se fundamenta en el derecho a la alimentación saludable, sana y suficiente de todo niño/a que asiste a establecimientos del sector público. Además de buscar garantizar la asistencia y permanencia de los niños/as en las aulas y su correcta nutrición, este programa también persigue diferentes objetivos intersectoriales como son la descentralización, la participación social y el desarrollo de la economía local. 

A lo que sí se debería prestar atención es a la deficiente e inequitativa distribución o, más bien, a la alta discrecionalidad en que incurren las entidades encargadas de seleccionar las escuelas beneficiadas (gobernaciones y municipalidades), lo que a menudo da lugar a denuncias de exclusiones por razones políticas, de cobertura insuficiente en días y cantidades e, inclusive, de desperdicio de alimentos. 

Otro punto en el que los expertos del Banco Mundial hacen hincapié es el alto costo que la Alimentación Escolar representa actualmente (el segundo programa de protección social más grande en presupuesto y el tercero en beneficiarios) y su baja incidencia en la disminución de la pobreza y la desigualdad en comparación con otras intervenciones de protección social. Inclusive, presentan la alternativa de monetarizar el programa, convirtiéndolo en una transferencia monetaria, condicionada o no a los niveles de escolaridad.

Esta propuesta es graficada en la infografía de arriba, donde se presenta una simulación del posible impacto sobre la pobreza total y la pobreza infantil del Programa de Alimentación Escolar como transferencia monetaria (con y sin condicionalidad) con los niveles actuales de asignación presupuestaria. 

Esta propuesta y su simulación (con fines netamente economicistas) pueden resultar altamente perjudiciales para los objetivos inherentes al Programa de Alimentación Escolar, específicamente para los que refieren a la descentralización, la asociatividad, la rendición de cuentas y el desarrollo de la economía local.

A modo de reflexión, para agregar insumos al debate, me gustaría sugerir dos alternativas para paliar los déficits del Programa de Alimentación Escolar explicitados por el Banco Mundial. 

Con respecto a la focalización: A los efectos de canalizar de la mejor manera los escasos recursos y de llegar a la mayor proporción posible de la población infantil en situación de vulnerabilidad, los establecimientos escolares seleccionados y priorizados deberían ser, sencillamente, aquellos con mayor índice de asistencia de niños y niñas beneficiarios del programa Tekoporã. Para ello son claves la participación del flamante Ministerio de Desarrollo Social (ex SAS) y el trabajo coordinado con el Ministerio de Educación y Ciencias.

Con respecto a la calidad del gasto: Más que preocuparnos por el costo del programa, deberíamos enfocarnos en generar mayor valor de retorno por cada guaraní invertido.

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