Política fiscal y desarrollo: más allá de la reforma tributaria

La agenda fiscal se centra actualmente en la reforma tributaria. Sin embargo, la recaudación de impuestos es solamente una parte de la política fiscal y de su función en el desarrollo del país.

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Algunos expertos internacionales sugieren que los países en desarrollo, como el Paraguay, deben administrar mejor sus escasos recursos públicos y que la disciplina fiscal es clave para que el crecimiento favorezca a los sectores pobres. Si bien nuestro país ha logrado dicha disciplina, no ha mejorado las condiciones de vida de la población en general, destaca el economista Julio Ramírez, en el último número de la Revista Economía y Sociedad, del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep).

Es sabido, añade, que la disciplina fiscal puede fomentar el crecimiento económico a largo plazo, pero la situación es más complicada en el corto plazo porque cada vez se le exige más al estado acciones que implican presión sobre las acotadas arcas fiscales, como en el caso de los mayores beneficios que demandan diferentes sectores de la Caja Fiscal. Los parlamentarios y los militares gozan de unos privilegios jubilatorios injustos desde todo punto de vista, con mayor razón cuando solo una ínfima parte de la población tiene acceso a la pensión de vejez, cuya cobertura es prácticamente nula en el sector rural.

La mayoría de los economistas estamos de acuerdo, en ciertos casos, en que la expansión fiscal puede ayudar a estimular la demanda agregada y reactivar a una economía estancada. Esta debería ser la actitud del actual gobierno ante la reducción de todas las actividades económicas, según informes del Banco Central. Pero eso difícilmente se logrará con la reforma fiscal propuesta.

Dicho proyecto de reforma tributaria propone ampliar la recaudación tributaria apuntando sobre todo a los impuestos directos. Eleva el impuesto selectivo al consumo de algunos productos con el fundamento principal de que la tasa actual es mucho menor de la que se aplica en los demás países de América Latina. Algunos empresarios arguyen que el aumento del impuesto para bebidas alcohólicas y azucaradas podría hacer que se demanden más productos de contrabando, pero el incremento previsto incidirá poco en los precios finales y, por lo tanto, en la elasticidad de la demanda. Busca, además, un tratamiento más justo de ciertas deducciones. El artículo 101 de la propuesta de “Modernización y Simplificación del Sistema Tributario Nacional” establece que “en las operaciones de exportación de productos agrícolas en estado natural, incluidos los derivados del primer proceso de elaboración o industrialización, tales como la elaboración de harinas, de aceites crudos o desgomados, expellers, pellets y similares, no procederá la devolución del IVA crédito consignado en las facturas que documentaron la adquisición de dichos bienes a ser exportados, incluidas sus materias. Sin embargo, podrán obtener la devolución del IVA crédito consignado en las facturas que documentaron la adquisición de los demás bienes y servicios afectados directa o indistintamente a las operaciones de exportación”. Ello implica que no se devolverá el IVA-compra de las materias primas como la soja, el maíz o el trigo, pero sí el IVA por los insumos y servicios asociados a la exportación de estos bienes. Cabe considerar que las materias primas representan el 70% en la estructura de costos de los commodities industriales. En otro parágrafo, reduce el impuesto a las remesas al exterior de las empresas extranjeras radicadas en el país.

Asimismo, introduce la regulación de precios de transferencia. Con ella se buscará determinar la renta que surge de las operaciones en partes vinculadas y se aplicaría el principio Arm’s Length o de plena competencia, para verificar y confirmar que la utilidad o beneficio en una transacción entre partes relacionadas sea la misma que se hubiera obtenido en una transacción comparable entre partes independientes (1).

Asimismo, se controlará el precio de importación de productos intrafirma, operación que deberá seguir las reglas del mercado teniendo como base los precios mayoristas de los insumos. Esto es, con el propósito de evitar que las empresas que realicen operaciones intrafirma reduzcan artificialmente sus ganancias y, por lo tanto, paguen menos impuestos, una práctica habitual en todas partes del mundo.

Sector agropecuario

En el sector agropecuario se limita la deducción del inventario vacuno solamente al ganado comprado y registrado, y no del proveniente de la transformación biológica, o sea, del ganado nacido en la hacienda por medio del proceso productivo.

De acuerdo con la propuesta de reforma, la deducibilidad de todos los gastos estará limitada, en su conjunto, a solo 1% del ingreso bruto para todo tipo de empresa. De esta forma, quedaría eliminado el inciso 4e del artículo 32 del IRAGRO, por el que se puede deducir hasta el 20% del ingreso bruto “que incurra el contribuyente en apoyo de las personas físicas que exploten en calidad de propietarios de fincas colindantes o cercanas…”. Los ajustes mencionados en este y en el párrafo anterior son modificaciones que ya habían sido recomendadas por el Banco Mundial es su estudio sobre los ingresos públicos del Paraguay.

Según el ministro de Hacienda, Benigno López, con todos estos cambios se busca la simplificación de los procesos sin generar mayores impuestos para la ciudadanía y solo se recaudaría 0,7% del PIB más (US$ 280 millones) (2). De esa manera, la presión fiscal se elevaría de su actual nivel de 9,8%3 a 10,8% del PIB, con una variación de solo un punto porcentual.

De acuerdo con estas proyecciones, al Estado paraguayo le seguiría faltando capacidad financiera para atender las crecientes demandas sociales y hacer frente a los fuertes retos en los campos de la salud, la educación y la competitividad país. De hecho, en una publicación reciente de un periódico local, el director de la agencia Fitch Ratings para América Latina reconoció que las recaudaciones son insuficientes para afrontar los desafíos de crecimiento económico del Paraguay, motivo por el cual consideró que se deben incrementar las tasas que se aplican a sectores de la producción agrícola (4).

La propuesta de un impuesto único de 5% a la venta de granos de la agricultura empresarial, que podría considerarse como un impuesto de protección ambiental, es una alternativa aún vigente. Este tributo, que en su momento fue recomendado por instituciones como el Banco Mundial y el FMI, coincide con la idea de la consultora Fitch.

Por el lado de la calidad del gasto, los desafíos no son menores. Es vital mejorar la eficiencia de los gastos del Gobierno, haciendo más con lo que ya se tiene, mientras se exploran nuevas alternativas de ingresos. En el Paraguay las instituciones democráticas son costosas y constantes fuentes de escándalos de corrupción. Es el caso del Poder Legislativo, que nos cuesta en promedio US$ 85 millones anualmente con exiguos resultados en la era democrática. Es decir, se podría haber obtenido los mismos resultados invirtiendo menos dinero en la legislatura nacional. Otro de los focos de ineficiencia en el uso del dinero público son las contrataciones públicas. Si bien el sistema de compras públicas del país funciona adecuadamente, las contrataciones siguen siendo direccionadas, muchas veces de acuerdo con los intereses políticos de las instituciones, lo que usualmente implica la percepción de recompensas por fuera de la ley (coimas). La contratación de servicios a costos exagerados (seguridad, combustibles, viáticos, viajes, etc.) se convierte en dilapidación de recursos financieros que bien podrían ser utilizados para otros fines como la inversión productiva.

Además de aumentar los gastos sociales para mejorar la vida de la población, y de elevar las recaudaciones impositivas para hacer frente a dicho desafío, se debe, necesariamente, incrementar la base productiva del país. Una tarea clave a la que no se le ha dado suficiente importancia. Las políticas del apoyo a pymes son aún reducidas y financiadas con fondos de la cooperación internacional. No existe una política industrial integral y sostenible, ni una política de exportaciones realmente dinámica. Sin este componente, difícilmente se podrán aumentar los ingresos del Estado y generar empleo. Al haber mayor cantidad de desempleados o subempleados, las tareas asistencialistas del Gobierno se irán incrementando nocivamente.

1) https://www.5dias.com.py/2019/01/precios-de-transferencia-antecedentes-en-la-normativaparaguaya-actual-y-la-adecuacion-a-la-regulacion-internacional/

2) http://www.abc.com.py/edicion-impresa/economia/feprinco-pide-al-senado-prudencia-a-la-horade-analizar-suba-de-impuestos-1818909.html

3) https://www.set.gov.py/portal/PARAGUAY-SET/detail?folder-id=repository:collaboration:/sites/PARAGUAY-SET/categories/SET/Estadistica/recaudaciones-tributarias&content-id=/repository/collaboration/sites/PARAGUAY-SET/documents/estadistica/recaudaciones-tributarias/ Presi%C3%B3n%20Tributaria%202009-2018.pdf

4) https://www.ultimahora.com/fitch-recomienda-hacienda-cobrar-mas-impuestos-al-sectoragricola-n2816778.html

Retos

Al estado le seguirían faltando capacidad financiera para atender la creciente demanda social y hacer frente a retos en salud, educación y competitividad.

Desafíos

Es vital mejorar la eficiencia de los gastos del Gobierno, haciendo más con lo que ya se tiene, mientras se exploran nuevas alternativas de ingresos.

* Investigador miembro de Cadep.

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