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Habitualmente las negociaciones de modificaciones tributarias han ocurrido en coincidencia con dos eventos: el inicio de un nuevo gobierno y/o algún tipo de crisis, política o económica. Por ejemplo, observamos que la reforma de 1991 ha sido posterior a la caída de la dictadura, la del 2004 coincidente con el acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el default. La reforma del 2012, con el juicio político a Fernando Lugo y la suspensión de Paraguay en Mercosur, en tanto que la del 2013, con el intento de un impuesto a la exportación de granos. Consecuentemente, todas estas reformas han sido coincidentes con el inicio de nuevos gobiernos. Cabe resaltar también, que hubo intentos de modificación de la legislación tributaria en otros momentos del ciclo de gobierno, sin embargo, no prosperaron. Por lo tanto, el clima interno, entendido como el nivel de conflicto entre los diferentes jugadores, especialmente del escenario político, debe ser el adecuado para generar modificaciones equilibradas. Definitivamente, el momento actual no presenta estas condiciones.
Ciertamente, las reformas tributarias han sido “acuerdos” o “pactos fiscales”, no precisamente imposiciones. Esto ha ayudado a la generación de mayores niveles de consenso y de cumplimiento de las normas. Generalmente, tales pactos, más allá de los problemas que hayan podido presentar, han sido inteligentes, profundamente debatidas y tendientes a incrementar la inclusión de contribuyentes y la recaudación.
Durante varias de las negociaciones, el Estado ha planteado como parte del acuerdo, la posibilidad de reducciones significativas en gastos. Las reformas tributarias buscaron también adecuar las erogaciones, forzando una mayor racionalidad, recortando el gasto corriente e incrementando el gasto de capital, en otras palabras, menos salarios y más rutas.
Finalmente, hoy se observa claramente que los éxitos alcanzados por el lado de los ingresos han sido en detrimento de la calidad del gasto público. Las presiones clientelares al presupuesto nacional han sucumbido a las crecientes demandas de un estado empleador. Las mejoras en la provisión del Estado de bienes y servicios al ciudadano, sin embargo, ha evolucionado poco y en muchos casos incluso, ha involucionado. Los drásticos incrementos en la planilla laboral del Estado han sido sobrellevados con las subas tributarias, sobre todo con posterioridad a la reforma del 2004. Con esto, el Estado paraguayo ha ido perdiendo legitimidad ante el contribuyente, sobre todo ante aquellos que llevan la mayor parte del peso fiscal.
Últimamente, si no existe la voluntad de incorporar aspectos de reforma en el gasto, una reforma tributaria en el inicio del gobierno de Mario Abdo Benítez debería reducirse a un ordenamiento del sistema tributario. Un reordenamiento del sistema actual permitirá esclarecer aquellos aspectos más dudosos y conflictivos de la legislación existente. Si por el contrario, la reforma busca un incremento en distintas alícuotas en diversos impuestos, la misma debe ir acompañada de reformas altamente necesarias por el lado del gasto. Solo así, se lograría una probabilidad razonable de éxito, ya que esto daría legitimidad al nuevo “pacto fiscal”.
La política tributaria implementada en un país puede afectar la distribución de ingresos de sus ciudadanos, fundamentalmente, a través de dos canales: i) el gasto fiscal en servicios como salud y educación, y ii) la progresividad o lo regresivo del impuesto.
De hecho, se esperaría que las personas con mayor capacidad de contribución paguen más impuestos y, además, que los ciudadanos con igual capacidad contributiva resulten afectados de la misma manera por los impuestos, esto es que exista equidad tributaria.
¿Cómo se encuentra Paraguay en relación con nuestros pares regionales?
Para la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), la relación entre los impuestos y el Producto Interno Bruto (PIB) refleja el recaudo tributario de los gobiernos, que utilizan para financiar la provisión de bienes y servicios públicos y la inversión en infraestructura. Por tanto, los impuestos contribuyen al desarrollo económico de los países.
El reporte publicado durante 2018 por varios organismos internacionales (OCDE; Comisión Económica para América Latina y el Caribe; Centro Interamericano de Administraciones Tributarias y Banco Interamericano de Desarrollo) da cuenta que los ingresos tributarios como porcentaje del PIB de Paraguay para 2016 fueron de 17,5%, ligeramente por encima de Perú (16,1%); Panamá (16,6%) y México (17,2%), aunque por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (22,7%) y de países como Colombia (19,8%) y Chile (20,4%).
En cuanto a la composición de los ingresos tributarios también se observan diferencias importantes con respecto a la región. Si bien, al igual que Chile, la mayor parte de los ingresos tributarios del Paraguay provienen del IVA (38,4%), existe un contraste considerable en la segunda fuente de recaudación, que para Chile es el impuesto a la renta, utilidades y ganancias de capital (33,6%), mientras que para Paraguay éste sólo representa el 16,2%, incluso por debajo de las contribuciones a la seguridad social (25,8%) y otros impuestos sobre bienes y servicios (17,3%).
Cuando se analiza el impuesto a la renta, destaca que, si se consideran las personas físicas, el país tiene la segunda tasa de recaudación más baja de la región (1,5%), que contrasta con Perú (11,1%), Chile (8,8%) y Colombia (6,1%). A nivel de las sociedades muestra una mejora (14,8%), aunque nuevamente por debajo de los países señalados anteriormente. Asimismo, se evidencia una relación positiva entre el recaudo tributario como porcentaje del PIB y el ingreso per cápita (PIB por habitante como medida del nivel de ingreso de los países), donde además se observa que Argentina, Brasil, y Uruguay muestran una recaudación similar al promedio de la OCDE (34,3%, de la cual Chile y México forman parte), aunque con un nivel de ingreso inferior al de los países que conforman dicha agrupación. Por su parte, Paraguay muestra tanto uno de los ingresos por habitante más bajos de la región como una recaudación en esa línea.
Comúnmente se suele observar de forma comparativa los diferentes indicadores de los países de la región, donde siempre existe un promedio que, además suele señalarse como el nivel deseado al que los países que se sitúan por debajo del mismo deberían aspirar llegar. Sin embargo, atendiendo que en la región se encuentran Brasil y Argentina, que han incorporado tributos que muchas veces han sido distorsivos, como por ejemplo las retenciones a las exportaciones agrícola, entre otros, parecería que el promedio de América Latina no representa necesariamente el mejor nivel para Paraguay. En otras palabras, nuestro país debería aproximarse al desempeño de las naciones que muestren similitud y equivalencia al tamaño de su economías y procesos de crecimiento económico, como Perú, por ejemplo.
Finalmente, es importante mencionar que la recaudación tributaria depende de factores tanto coyunturales como estructurales, entre ellos, la evolución de la actividad económica (ciclo económico), el ingreso nacional, el grado de apertura comercial, el tamaño del sector informal y la dependencia de recursos naturales.
También, para la OCDE (2014) resultan determinantes la capacidad operativa de la agencia de administración tributaria, el nivel de corrupción del país y la disposición de las personas para pagar impuestos, ya que, si estos no se ven retribuidos en forma de obras de infraestructura y servicios de salud o educación de calidad, es probable que los ciudadanos busquen evadirlos.
Por tanto, más allá de la creación de nuevos tributos o la suba de las tasas impositivas, resulta necesaria la modernización de la agencia recaudadora, lo cual pasa por la dotación de tecnología y capital humano especializado, de manera de avanzar hacia una recaudación eficiente y, por ende, la disminución de la evasión fiscal.
Igualmente se debe trabajar tanto en la simplificación de las leyes impositivas como en los procesos de pago de impuestos, de forma de que todos estos elementos contribuyan a incrementar la recaudación fiscal. Por ello, es recomendable antes de crear nuevos impuestos o incrementar las tasas, en un contexto de desaceleración económica, revisar posibles ampliaciones en la base imponible y reducción en las exenciones, así como el mencionado fortalecimiento de las instituciones.
Antes de crear nuevos impuestos o incrementar las tasas, en un contexto de desaceleración económica, es recomendable revisar las posibles ampliaciones en la base imponible y en la reducción en las exenciones, así como el fortalecimiento de las instituciones.
Las reformas tributarias han sido “acuerdos” o “pactos fiscales” en las diferentes años en que se suscitaron, no precisamente imposiciones. Esto ha ayudado a la generación de mayores niveles de consenso y de cumplimiento de las normas.
Los drásticos incrementos en la planilla laboral del Estado han sido sobrellevados con las subas tributarias, sobre todo con posterioridad a la reforma del 2004. Con esto, el Estado paraguayo ha ido perdiendo legitimidad ante el contribuyente, sobre todo sobre aquellos que llevan la mayor parte del peso fiscal.
Gasto
Hoy se observa claramente que los éxitos alcanzados por el lado de los ingresos han sido en detrimento de la calidad del gasto público.
Presión
Las presiones clientelistas al presupuesto nacional han sucumbido a las crecientes demandas de un Estado empleador.
Ordenar
Reforma tributaria en el inicio de este Gobierno debería reducirse a un ordenamiento del sistema tributario para esclarecer aspectos dudosos y conflictivos.
Involución
Las mejoras en la provisión de bienes y servicios por parte del Estado a ciudadanos ha evolucionado poco y en muchos casos incluso involucionó.