1. Introducción
Conforme a la Constitución Nacional (artículo 92), todo trabajador tiene derecho a disfrutar de una remuneración que le asegure, a él y a su familia, una existencia libre y digna. Esta es inalienable, y debe ser compensativa tanto del rendimiento obtenido como del esfuerzo llevado a cabo. Sobre esta base, teniendo en cuenta el principio de la no gratuidad del trabajo impuesto por la norma constitucional citada, debe interpretarse la Ley 1.376/88 “De Arancel de honorarios de Abogados y Procuradores”, que afecta el orden público, tiene carácter imperativo, y determina que salvo disposiciones contenidas en leyes especiales, es obligatorio el patrocinio de abogado en todo asunto propio, judicial o administrativo, tanto como que la representación por mandato solo puede ser ejercida por abogados o procuradores matriculados. Consecuentemente, todo abogado tiene derecho a percibir honorarios por los trabajos que ejecute en sede administrativa, en estricta proporción a la labor ejecutada, considerando para su tasación criterios objetivos en función del monto del asunto o su importancia económica, tanto como subjetivos, de modo a calificar cualitativamente el trabajo profesional. Para el efecto, como los entes administrativos no tienen competencia para imponer costas en sus resoluciones, el profesional que hubiere desplegado trabajos ante los mismos cuya remuneración correspondiere debe demandar en sede judicial a la parte que considerare está obligada a pagarlos. Sin embargo, esta posición no es compartida por algunos autores, que pregonan la gratuidad del procedimiento administrativo. Además, existen posiciones jurisprudenciales contradictorias en relación a quien se halla obligado a pagar los honorarios generados en sede administrativa.
El presente trabajo parte de la hipótesis de que conforme al derecho positivo paraguayo, todo trabajo desplegado por un abogado en el marco de un procedimiento administrativo puede ser justipreciado en sede judicial, y su resultado ejecutado, a opción del profesional, contra la parte perdidosa, si la hubiere, o contra su mandante. Para probar la aserción, será dividido en cinco partes, incluida esta introducción. La segunda expondrá la naturaleza del procedimiento administrativo, y sus principios rectores. La tercera explicará el marco legal aplicable a la regulación de honorarios profesionales por este tipo de trabajo, y la cuarta, su interpretación jurisprudencial. Finalmente, se expondrán conclusiones para demostrar la verosimilitud de la hipótesis de la cual se parte.
2. El procedimiento administrativo
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2.1. Nociones generales
Conforme una definición doctrinal, la idea jurídica de proceso, en sentido amplio y general, comprende toda secuencia, desenvolvimiento, o sucesión de momentos en que se realiza un acto jurídico. Una relación jurídica especifica regida por ley.
En este sentido, el proceso administrativo abarca todos los conflictos jurídicos que se generen en el ejercicio de la relación entre los entes de la administración y los particulares, integrando la bilateralidad entre estos. Es el instrumento jurídico mediante el cual se viabiliza el actuar de la relación administrado-administración, o la vía mediante la cual se relacionan los administrados y la administración, en la que esta última, a través de un acto administrativo, producirá efectos jurídicos en la esfera de los primeros.
Este proceder describe, articula, regula y al mismo tiempo habilita el ejercicio de las prerrogativas públicas que los órganos de la administración ostentan para ejercer el poder. En materia procesal administrativa, estas prerrogativas abarcan, por ejemplo, la ejecución y revocación de actos administrativos; la contratación pública con cláusulas exorbitantes; actuaciones confidenciales, reservadas o secretas; el ejercicio del poder de policía, y la ejecución de medidas de seguridad pública; la facultad de restringir la propiedad mediante expropiaciones, servidumbres y restricciones administrativas; y, la resolución interna de diferendos interadministrativos.
Ahora, según doctrina, aplicar el concepto de “proceso” a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación de normas jurídicas, ya sean jurisdiccionales, administrativas o legislativas, implica restarle dicho carácter de medio o técnica para la administración de “justicia”. Si bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos se halla sujetas a ciertos principios también comunes al proceso, y que puede haber acto “jurisdiccional” en la actividad de la administración al resolver recursos, como en la del Poder Judicial al resolver diferendos –entendiendo que la jurisdicción comprende la potestad de componer intereses contrapuestos– debe tenerse presente que es en el marco del proceso judicial donde se lleva a cabo la determinación definitiva y correctora del derecho y la justicia en un caso concreto. Solo en el ámbito judicial se supervisan de manera imparcial e independiente las decisiones de los órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración, usualmente se emplea la designación de “proceso” estrictamente para el “proceso judicial”, y “procedimiento” para las actuaciones en sede administrativa.
Los particulares pueden verse obligados a recurrir a una serie de procedimientos administrativos. Ello puede suceder, por ejemplo, al tener que formular un pedido determinado a la administración, defenderse en un sumario o protesta, concurrir a un avenimiento, o impugnar decisiones administrativas. En general los mismos pueden consistir en recursos no reglados y en recursos reglados.
Entre los recursos no reglados se encuentran: el recurso de reconsideración, llamado también de reposición o revocación, ante el mismo órgano que emitió el acto administrativo impugnado; y, el recurso de mera apelación jerárquica ante el órgano inmediatamente superior al que dictó la decisión.
Su existencia es implícita por implicar corolarios de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 16 y 40 de la CN, pero que aún no fueron objeto de reglamentación por parte de la autoridad pública. Persiguen la reforma o extinción de actos administrativos.
Los recursos reglados, en cambio, son los que, teniendo igual origen que los primeros, han sido sin embargo disciplinados o reglamentados por la norma correspondiente. De los mismos sirven de ejemplo: las protestas previstas en la Ley 2.051/03 “De Contrataciones Públicas”, mediante las cuales pueden denunciarse o impugnarse ante la Dirección Nacional de Contrataciones Publicas (“DNCP”) actos que contravengan dicha ley en cualquier etapa de los procedimientos de contratación; los avenimientos previstos en el mismo cuerpo legal, mediante los cuales los contratistas y proveedores pueden requerir la intervención de la DNCP en los contratos firmados con la administración alegando su incumplimiento, en cuyo marco se celebran audiencias para determinar los elementos comunes y puntos de controversia, y se exhorta a las partes a conciliar sus intereses; el recurso de reconsideración previsto en el Decreto 21.909/03, que reglamenta la ley en cuestión, que puede interponerse ante la DNCP contra resoluciones dictadas por dicho ente; el recurso de reconsideración previsto en la Ley 125/91 “Que establece el nuevo Régimen Tributario”, para impugnar resoluciones dictadas por autoridades tributarias; o, el recurso de reconsideración previsto en el Código de Ética Judicial, procedente contra resoluciones del Tribunal de Ética Judicial, ante un cuerpo colegiado de revisión.
Al mismo tiempo, los recursos administrativos constituyen medios de control de la administración, que contribuyen a mantener la legalidad dentro de la función pública.
2.2. Principios rectores
Por más de que los procedimientos administrativos se tramitan ante órganos que no forman parte del Poder Judicial, esta independencia no significa que la administración no esté sujeta a reglas o principios de derecho aplicables a los mismos. Ello es así pues negarle el nombre o carácter de “proceso” al procedimiento administrativo, de ninguna manera puede implicar que por tal circunstancia la administración no habrá de estar sujeta a ninguna regla o principio de derecho en su tramitación.
En este sentido, la doctrina tiene establecida una serie de pautas fundamentales que definen la esencia del procedimiento administrativo y justifican su existencia, y permiten explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, su razón de ser y propósito. Estos principios fundamentales abarcan aspectos formales, como la oficialidad, simplicidad, informalismo y eficacia, pero también comprenden aspectos sustanciales.
Los principios sustanciales tienen un rango normativo constitucional, y permiten a los administrados participar en el ítem del obrar administrativo tanto como tutelar la defensa del imperio de la ley. Ellos son: legalidad; transparencia; debido proceso, y gratuidad.
La legalidad es el atributo que posee un acto jurídico realizado conforme a lo establecido en la ley. En el ámbito del derecho administrativo supone el sometimiento pleno de la administración a la ley y al derecho, su sujeción al bloque normativo.
La transparencia permite ver con claridad el actuar de los órganos administrativos. Tiene su fuente en el artículo 28 de la CN, que establece las fuentes públicas de información son libres para todos, con lo cual consagra el derecho a la información de carácter público.
El debido proceso es aquella garantía constitucional que asegura a los individuos que sean escuchados en el procedimiento en que se juzga su conducta, con razonables oportunidades para la exposición y prueba de sus derechos. Sus presupuestos básicos están plasmados en el artículo 17 de la CN.
Finalmente, conforme doctrina extranjera, a diferencia del proceso judicial, el procedimiento administrativo es absolutamente gratuito. Es una condición de la participación posible igualitaria. Por ello no hay condena en costas ni se requiere en las impugnaciones abonar impuesto o tasa alguna. Ese es el principio para evitar que en el orden práctico la administración imponga trabajas contributivas al procedimiento administrativo. Si el recurrente pierde el recurso, solo paga los gastos que hubiere provocado en su propio interés, como los honorarios del profesional que lo patrocinó. Por ello se habla de ausencia de condena en costas como uno de los caracteres del procedimiento administrativo.
En el orden judicial impera el principio de las costas al vencido, con pocas excepciones, mientras que el procedimiento administrativo es gratuito. No existe sellado, ni impuesto de actuación, ni condena administrativa en costas. Hacer un recurso administrativo puede no costar nada; interponer una demanda generalmente no resultará gratuito.
El primer criterio referido en el párrafo anterior que propugna la total gratuidad del procedimiento administrativo ha sido literalmente tomado por autores nacionales. Otros lo han parafraseado al sostener que el principio de gratuidad tutela la igualdad procesal de las partes, por lo cual en el procedimiento administrativo regularmente no es necesario el abono de tasa alguna, ni concluido el mismo procede la condena en costas. En caso de que se interponga algún recurso ante la administración y el recurrente lo pierda, este sólo pagará los gastos que han sido originados en su propio interés, entre los que se incluyen los importes de las sanciones o multas, así como los honorarios profesionales de su abogado.
Ahora, consideramos que el principio de gratuidad en el marco del procedimiento administrativo sostenido por la doctrina tanto extranjera como nacional contraviene el derecho positivo paraguayo aplicable en la parte relativa a la remuneración que los profesionales intervinientes tienen derecho a percibir, que se expondrá en la siguiente sección.
3. Marco legal aplicable
Conforme a la Ley 1.376/88, es obligatorio el patrocinio de abogado en todo asunto propio, judicial o administrativo; la representación por mandato debe ser por abogado o procurador matriculado. Por tanto, ninguna persona puede tomar parte de un procedimiento administrativo sin estar debidamente patrocinada por abogado, o representada por este o un procurador.
Asimismo, dicha ley es clara al determinar que los honorarios profesionales de abogados y procuradores por entre otras cosas, trabajos realizados en gestiones administrativas y actuaciones extrajudiciales – como aquellas que tienen lugar en el marco de un procedimiento administrativo– deben ser fijados conforme a la misma. La participación ocasional de un abogado, entre otras cosas, bastanteando un escrito en sede administrativa, asistiendo a una audiencia de este tipo, o realizando otra diligencia –que puede darse en el marco del procedimiento administrativo–, debe ser regulada por los jueces atendiendo la eficacia del trabajo, la complejidad del asunto y el monto de la cuestión debatida.
Cuando no existen elementos de apreciación económica en intervenciones extraprocesales como: actuaciones ante autoridades policiales, militares o administrativas encargadas de acciones de prevención; o, asistencia en sumarios administrativos, la ley establece un arancel de retribución mínima: 10 o 20 jornales en los primeros casos, y 50 jornales en el segundo.
Si el asunto fuere susceptible de apreciación económica, establece que las actuaciones cumplidas ante la administración pública, municipalidades, entes autárquicos u otras instituciones administrativas, deben ser reguladas, a petición del profesional por los jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, tomando del 5% al 20% del valor del asunto, y teniendo en cuenta los criterios subjetivos legalmente previstos para tasar la labor. La jurisprudencia ha determinado que esta norma impide a los entes administrativos establecer costas al dictar una resolución, porque tal facultad es de competencia exclusivamente judicial y no del administrador.
Por ende, como los entes administrativos carecen de competencia para establecer costas, la ley establece un procedimiento sumario para la justipreciación de los honorarios por trabajos llevados a cabo en sede extrajudicial, como la instancia administrativa. Para el efecto, el profesional debe presentar bajo forma de demanda la liquidación correspondiente, de la que debe correrse traslado a quien se considera es el obligado al pago. Si dicha persona niega la obligación, la realización de los trabajos o cuestiona el monto, debe abrirse la causa a prueba, luego de lo cual deben regularse o rechazarse los honorarios reclamados. Contra esta decisión pueden deducirse recursos de apelación y nulidad. La jurisprudencia ha sido pacífica al determinar que el procedimiento de referencia es la vía mediante la cual los honorarios por trabajos llevados a cabo en sede administrativa deben ser reclamados.
En cuanto al sujeto obligado a pagar los honorarios, la ley establece que el profesional beneficiado puede exigir el pago, a su opción, a la parte condenada en costas o a su mandante. Ahora, ante la imposibilidad de los entes administrativos de imponer costas al dictar resolución, existe divergencia en la interpretación jurisprudencial en relación a quien debe cargar con los honorarios profesionales generados en sede administrativa.
4. El sesgo jurisprudencial
Tal como se ha visto en el apartado anterior, los entes administrativos no pueden imponer costas.
Por tanto, conforme al artículo 30 de la Ley 1.376/88, el proceso para determinar los honorarios por trabajos desplegados en sede administrativa se desarrolla en el marco de un trámite sumario que asegura el contradictorio, donde es citada a comparecer la parte a quien se pretende reclamar el cobro. De ello se desprende que el proceso persigue no sólo determinar la suma que debe pagarse por el trabajo, sino la legitimación pasiva, que debe ser establecida por el juzgado. El pedido de regulación de honorarios extrajudiciales importa no solo un proceso de valuación, sino de condena contra un sujeto pasivo determinado y por ello debe cumplir todos los requisitos formales de una demanda: las partes, actora y demandada; la pretensión o cosa demandada; y, la causa pretendida. Por esta razón, quien solicita la regulación debe presentar la liquidación correspondiente con la suma líquida que se pretende obtener en concepto de condena, especificando los rubros que abarca, de la cual se corre traslado a la persona presuntamente obligada, quien puede cuestionarla. Sin embargo, el sesgo jurisprudencial relativo a la interpretación de la norma presenta posiciones contradictorias.
Por un lado, en el caso de un sumario administrativo instaurado como consecuencia de una presunta infracción fiscal, solicitada la regulación de honorarios del abogado de la parte absuelta, se sostuvo que el profesional debía reclamar el pago solo a su cliente o beneficiario de su trabajo, no a otra persona (30).
En otro caso de una regulación de honorarios del abogado de una empresa que ejerció su derecho a la defensa en el marco de una protesta ante la DNCP, que fueron reclamados a la empresa que dedujera la protesta rechazada, en similar sentido se determinó que ante la ausencia de una condena en costas en sede administrativa, el requirente no tenía acción contra ésta, pues se entendió que ante la situación las costas quedaban impuestas en el orden causado, con lo cual cada parte debe soportar sus gastos del procedimiento (31). Consecuentemente, se sostuvo que el profesional tenía acción solo contra su mandante.
(*) Ferrere Abogados (2009). Universidad de Canterbury (Máster en Derecho, 2009). Becario Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2006/2007). Universidad de Nottingham (Postgrado en Derechos Humanos, 2005). Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (Abogado, 2004).