La reglamentación de este artículo plantea dos problemas principales, previos a la regulación del procedimiento: el primero se vincula con la competencia del órgano encargado de aplicar la sanción y el segundo se vincula, eventualmente (Según sea la decisión que se tome sobre el órgano competente), con la mayoría necesaria para su aplicación
El subtítulo de este artículo plantea las principales preguntas que hoy se discuten sobre la sanción de pérdida de investidura de senadores y diputados: ¿es competente para aplicarla la Justicia Electoral o son competentes las respectivas Cámaras de Senadores y Diputados? Y, en su caso, ¿cuál es la mayoría requerida para su aprobación? Parece que las dudas existentes pueden despejarse mediante argumentos sumamente relevantes, diría decisivos, a favor de la competencia de las cámaras, así como también las dudas sobre la mayoría necesaria para su aprobación.
ÓRGANO COMPETENTE
¿La Justicia Electoral o las cámaras del Congreso?
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Lo primero es reproducir el artículo 201 de la Constitución, que es el que consagra la sanción de “pérdida de la investidura” de senadores y diputados. Textualmente dice en la parte pertinente:
Los senadores y diputados perderán su investidura, además de los casos ya previstos, por las siguientes causas:
1. la violación del régimen de las inhabilidades e incompatibilidades previstas en esta Constitución, y
2. el uso indebido de influencias, fehacientemente comprobado.
Tres cosas son evidentes: una, que se trata de una sanción –sumamente grave, puesto que consiste en una remoción del cargo–; dos, que no se establece cuál es el órgano de aplicación de la misma y tres, que tampoco se establece cuál es la mayoría requerida para su aprobación, en su caso en el supuesto de que se acepte que la competencia para aplicar la sanción corresponde a las respectivas Cámaras del Congreso.
Hasta ahora se han dado dos respuestas respecto del órgano competente: la dada implícitamente, primero por la Cámara de Senadores (al aplicar esa sanción a uno de sus miembros) y después la dada, también implícitamente, por ambas Cámaras (al sancionar la Ley Nº 6039/18, que reglamentaba el artículo 201 de la Constitución). Obviamente ellas obraron así porque se consideraron competentes. La otra respuesta dada es de carácter doctrinal: según ella, la aplicación corresponde a la Justicia Electoral. También se han dado dos respuestas a la omisión de la mayoría requerida para aplicar la sanción; pero la cuestión debe ser tratada después de discutido el primer problema.
La competencia corresponde a la Justicia Electoral.
La respuesta doctrinal se fundaría, me supongo, ya que nada he leído al respecto, en una interpretación sistemática que vincula el artículo 201 de la Constitución con el primer párrafo del artículo 273 de la Constitución. Por tanto, ambas normas son normas constitucionales, del más alto nivel. Ya quedó transcripta la parte pertinente del artículo 201.
Corresponde reproducir el primer párrafo del artículo 273 de la Constitución, que sería el fundamento de la interpretación.
De la competencia. La convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y regionales, así como de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral.
Nótese que el artículo lleva como epígrafe la palabra “competencia”, anticipando su contenido. Y adviértase que el contenido del mismo corresponde a lo que se entiende por competencia en el orden procesal. En otras palabras, estamos efectivamente ante la regulación de una competencia, declarada exclusiva. Pero nótese también que esa competencia no incluye de modo expreso la potestad de aplicar “sanciones”; por tanto, la interpretación se basa en entender que la competencia exclusiva de la Justicia Electoral no se agota en el conocimiento y decisión de las cuestiones derivadas de los “derechos y títulos” de los elegidos sino que incluye la potestad de sancionar a los elegidos con la pérdida de los mismos. Lo cual no está de acuerdo con la forma ortodoxa de entender los límites de la competencia jurisdiccional. Normalmente un órgano jurisdiccional tiene competencia exclusiva en una materia determinada (civil, laboral, etc.) sin tener competencia para aplicar sanciones, salvo que estén expresamente previstas.
Sobre todo creo que merece una objeción fundamental: viola el principio de legalidad, según el cual todo órgano público, unipersonal o pluripersonal, debe proceder de acuerdo con lo establecido por la ley y ejercer sus atribuciones dentro de los límites expresos de su competencia. La Justicia Electoral estaría ejerciendo, en este caso, una atribución que está fuera de los límites expresos de su competencia, ya que no hay norma alguna que le faculte a sancionar con la pérdida de investidura a senadores o diputados.
Lo que no se puede poner en duda es que la Justicia Electoral es la única competente para pronunciarse sobre “los derechos y los títulos de quienes resulten elegidos”, v. gr. senadores y diputados. Cualquier controversia que verse sobre ellos, es quien debe resolverla. La Constitución le da en la materia exclusividad expresa y, en consecuencia, excluyente. Lo que no resulta aceptable es la inferencia de que si tiene potestad para pronunciarse y decidir sobre sus derechos y títulos, tiene también potestad para privarlos de ellos. Esta inferencia resulta jurídica y lógicamente injustificada.
Y, por tanto, consideramos desahuciada la interpretación doctrinal que atribuye competencia a la Justicia Electoral para aplicar la sanción de pérdida de investidura a senadores y diputados, o para aplicar sanción alguna que no figure expresamente atribuida.
La competencia corresponde a las cámaras del Congreso.
La competencia de las cámaras derivaría también de la combinación sistemática de dos artículos constitucionales: el 201 y el 190. Es decir, también de dos normas del más alto nivel.
Al respecto cabe recordar el primer párrafo del artículo 201, ya transcripto. Dice textualmente: Los senadores y diputados perderán su investidura, además de los casos ya previstos, por las siguientes causas, y a continuación establece dos. Resulta muy importante la parte del texto que dice además de los casos ya previstos, porque esto significa claramente que a “los casos ya previstos” deben agregarse los previstos en este artículo.
Lo que obliga a establecer cuáles son esos casos ya previstos por otra u otras normas anteriores. Y nos encontramos con que el único que los trata es el artículo 190. Artículo que resulta muy esclarecedor porque al legislar sobre el Reglamento de las Cámaras consagra la competencia de las mismas para aplicar sanciones, legisla sobre todas las sanciones que las Cámaras están facultadas para aplicar (amonestación, apercibimiento, suspensión y remoción). Que es lo mismo que la pérdida de la investidura, o viceversa, ya que la pérdida de investidura no es otra cosa que la remoción del cargo. Sancionar a un senador o diputado con la pérdida de investidura es hacerle perder su condición de senador o diputado, destituirlo, removerlo y también establece la mayoría requerida para la aplicación de cada sanción. En su parte pertinente prescribe:
Cada cámara dictará su reglamento. Por mayoría de dos tercios podrá amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones, y suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta. Por mayoría absoluta podrá removerlo por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia.
Como se ve, por mayoría absoluta podrá removerlo –es decir, privarlo de su investidura a un senador o diputado– por incapacidad física o mental, declarada por la Corte”.
Si de acuerdo con la Constitución las Cámaras tienen competencia para aplicar todas las sanciones previstas, incluyendo la remoción o pérdida de la investidura, y establece incluso la mayoría necesaria para su aprobación en cada sanción, no sería aceptable negarle competencia en el caso del artículo 201 (que es uno de los que regula el 190), ni aplicar una mayoría diferente a la que ella establece. Estamos frente a una norma que regula específicamente la competencia para aplicar sanciones, las distintas sanciones aplicables, las causales invocables y las mayorías requeridas en cada caso.
En suma, simplificando al máximo, lo que la norma examinada (art. 201) está diciendo es esto: “Además de los casos de pérdida de la investidura ya previstos (por el artículo 190), también son casos de pérdida de la investidura los previstos en este artículo”. Frente a la claridad de la conexión no se puede ignorar los casos ya previstos (a los cuales se hace referencia expresa). Ni parece razonable ignorar que en esos casos las Cámaras son las declaradas competentes para aplicar la sanción de remoción o pérdida de la investidura
Dada esta circunstancia resulta inadmisible dividir la competencia para dejarles a las cámaras todos los casos de sanción, incluyendo la remoción por dos causas (incapacidad física e incapacidad mental) y atribuirle competencia a la Justicia Electoral para juzgar solo otras dos causas agregadas a un caso de remoción por el artículo 201, simplemente porque esas causas están reguladas en un artículo diferente y a pesar de que este hace referencia expresa a otro anterior. Lo cual ha ocurrido, como es obvio, por un defecto de técnica legislativa: hay dos normas que regulan sobre la misma sanción por distintas causas, una está en el artículo 190 y la otra en el artículo 201.
Planteada la cuestión desde un enfoque técnico corresponde hacerlo en estos términos: el artículo 201 contiene lo que se llama una norma incompleta o dependiente (no establece cuál es el órgano de aplicación de la pena ni cuál es la mayoría requerida para su aplicación). Para cubrir sus omisiones hay que acudir a otra norma penal completa (en este caso el art. 190), que no padece omisiones: regula la misma materia, regula cuál es el órgano de aplicación (competente) y regula cuál es la mayoría requerida para la aplicación.
Opino, en conclusión, que corresponde pronunciarse a favor de la competencia de las cámaras, dado que los argumentos más fuertes, puede decirse constringentes, están a su favor. Además, no ofrecen objeciones que pueden considerarse insalvables, como ocurre en el caso de la competencia de la Justicia Electoral. Al punto que se puede decir, que la propia Constitución trivializa y vuelve vacía toda discusión al respecto: ella da competencia expresa a las Cámaras para aplicar todas las sanciones que prevé (art. 190), por ende, la pérdida de la investidura, que no es sino la remoción del cargo, también cae bajo su competencia.
Primera entrega