Mayoría requerida
Desequilibrio en las mayorías exigidas
Lo que resulta incómodo es el desequilibrio en las mayorías exigidas para aplicar las sanciones. Para aplicar las sanciones menores, como son la amonestación, el apercibimiento y la suspensión, la Constitución exige una mayoría de dos tercios y para aplicar la sanción mayor, como es la remoción en el cargo o pérdida de la investidura, exige solo mayoría absoluta. Pues no siempre las sanciones serán equilibradas, por su dependencia del número de asistentes. Si es bajo ese número de asistentes se requerirá menos votos para las sanciones menores. Si es alto, ocurrirá lo contrario. Por ejemplo, en la Cámara de Senadores, si el número de asistentes fuese de 23 (quórum legal) se requeriría solo 15 votos para aplicar una sanción menor; pero si fuese de 45 (asistencia plena) se requeriría 30 votos para aplicarla. Siete votos más que para aplicar la sanción mayor. Diferencia que se justifica en el caso del artículo 190, donde las causales son prácticamente incontrovertibles, dado que el único requisito exigido para que se aplique la sanción ya viene cumplido por la Corte Suprema de Justicia. Pero no en el caso del artículo 201, donde las causales son controvertibles y están sujetas a un debido proceso. Es decir, en el caso de remoción previsto por el artículo 190 las dos causales que le dan lugar pueden considerarse indiscutibles. No así en el caso de remoción previsto por el artículo 201, donde las causales de remoción admiten controversia. Pero eso es lo que establece la Constitución.
Mayoría simple y mayoría absoluta
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Sobre la mayoría necesaria para aplicar la sanción se ha instalado una interpretación que parece dominante hasta hoy: se sostiene que al no establecer el artículo 201 cuál es la mayoría necesaria para sancionar con la pérdida de la investidura, es de aplicación la regla general establecida por el artículo 185 de la Constitución: mayoría simple. Al respecto es preciso señalar que la regla general sería aplicable si no existiera la norma especial que regula la materia (CN, art 190). Además, si tal fuera la regla aplicable, el cargo de senador o diputado tendría una fragilidad casi absurda. Y, por otro lado, sobre la que ya existe, consagraría una inequidad jurídica excesiva: para las penas menores una mayoría superior a la requerida para la pena mayor.
En el Senado, pongamos por caso, para sancionar a un senador con un simple apercibimiento se requiere una mayoría de dos tercios por imperio de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, y para sancionarle con la pérdida de la investidura eventualmente podrían bastar 13 votos (más de la mitad del quórum legal). Para sancionar a un diputado con la misma pena podrían bastar 21 votos (más de la mitad del quórum legal). La ley Nº 6039/18 trató de equiparar las mayorías (también dos tercios para la pérdida de la investidura) Pero equivocó el camino, al ignorar lo que ya está establecido por la Constitución (mayoría absoluta: 23 votos en la Cámara de Senadores y 41 votos en la Cámara de Diputados).
Es de conocimiento público que la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados convocó a tres juristas –haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 186 de la Constitución–, con el propósito de lograr asesoramiento especializado para redactar un proyecto de ley reglamentaria del artículo 201 de la Constitución. Ha trascendido que dos de ellos se pronunciaron a favor de la competencia de la Justicia Electoral para aplicar la sanción y una (mujer) a favor de la competencia de las respectivas Cámaras del Congreso Así como ha trascendido que, en cuanto a la mayoría necesaria para aplicar la sanción los tres se pronunciaron a favor de la mayoría simple. Es decir, por la aplicación de la regla general establecida por el artículo 185 de la Constitución, ignorando lo establecido por la norma especial consagrada por su artículo 190 –mayoría absoluta–.
Cabe recordar la reacción de la ciudadanía y de la prensa contra la norma que supuestamente establecía la subordinación de la pena a un previo proceso penal. Ahora se substituiría el proceso penal por un proceso electoral, reviviendo la calificación de “ley de autoblindaje”. Y en contra de lo que establece la Constitución.
Conclusión
Si se renueva otra vez –como es seguro que ocurrirá– la discusión sobre cuál es el órgano sancionador competente y cuál es la mayoría requerida para aplicar la sanción, creo que debe aplicarse el artículo 190 de la Constitución, bajo pena de inconstitucionalidad. El artículo 201, norma incompleta, se subordina claramente a él, desde que no hace otra cosa que agregar dos causales a las “ya previstas” por él (es decir, a las ya previstas de remoción o pérdida de la investidura: incapacidad física e incapacidad mental, declaradas por la Corte Suprema de Justicia. Como ya se dijo antes, la cuestión es bastante clara: a las dos causales previstas por el artículo 190 simplemente hay que agregar las dos causales previstas por el artículo 201, que se suman expresamente a las “ya previstas”. Y, además, hay que aplicar la mayoría establecida por el artículo 190 –norma completa a la cual remite la norma incompleta o dependiente–.
La verdad es que una ley nueva dictada para reglamentar el artículo 201 podría limitarse a regular el procedimiento. La competencia y la mayoría ya están consagradas en la Constitución por su artículo 190. Y, mal que nos pese, ni esa competencia ni esa mayoría pueden ser modificadas por una ley, so pena de inconstitucionalidad. En todo caso, si se quiere hacer lo uno o lo otro, o ambas cosas, tendrá que aguardarse una próxima reforma constitucional. Hoy la Constitución no lo permite.
Tal vez, sin embargo, dada nuestra proclividad a enredar toda interpretación por simple que sea, valdría la pena dejar en claro las dos cuestiones en la ley reglamentaria.