Acuerdo y Sentencia N° 142
Cuestión debatida: En autos se reclama la indemnización de daños y perjuicios por parte de un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores, debido a los daños que dice haber sufrido en lo patrimonial y moral a causa de la decisión del entonces ministro de Relaciones Exteriores, principal demandado, que lo puso a disposición con un decreto irregular, en tiempo en que se desempeñaba como segundo secretario de la Embajada paraguaya en Santiago de Chile. La cuestión es estudiar y resolver si un funcionario público, en este caso un ministro, puede o no ser demandado por los daños y perjuicios que su actuación como funcionario público cause a un administrado mediante la realización de un determinado acto.
Constitución de la República del Paraguay. Responsabilidad del funcionario y empleado público.
La Constitución Nacional es clara al disponer que todos los funcionarios públicos son responsables de los actos que autoricen en el ejercicio de sus funciones si con ellos causen daños a los particulares o administrados. El artículo 106 de la Carta Magna a ese respecto no ofrece duda alguna de su aplicación, ya que cubre todo tipo de responsabilidad.
Se ha faltado al principio de legalidad inoperante en el Derecho Administrativo y estando pues el mismo firmado y reconocido por el demandado como su autoría, no da lugar para otra conclusión más que la de atribuirle la responsabilidad por sus consecuencias.
Con respecto a la demanda subsidiaria, la misma debe ser admitida y operará tal cual lo expresa el artículo 106 de la Constitución, que en caso de insolvencia o insuficiencia del demandado para hacer frente a esta condena, lo que resuelve con la correcta y simple aplicación del principio de economía procesal.
Estado. Responsabilidad objetiva.
La responsabilidad objetiva, consagrada en el artículo 39 de la Constitución Nacional señala: Del derecho a la indemnización justa y adecuada. “Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños y perjuicios de que fuere objeto por parte del Estado”. Esta norma resulta aplicable a los casos en que el particular sufre daños en su persona o derechos, por el accionar regular de los órganos del Estado. En este supuesto, la responsabilidad es directa del Estado.
Tribunal de Apelación Civil y Comercial. Segunda Sala. 1/10/12. “G.M.V. contra/L.M.R.S. Indemnización de daños y perjuicios.” (Acuerdo y Sentencia N° 142).
Cuestiones
¿Es nula la sentencia apelada?
¿Está ajustada a derecho?
Practicado el sorteo resultó que debían votar los señores miembros Juan Carlos Paredes Bordón, Gerardo Báez Maiola y Nery Villalba.
A la segunda cuestión, el magistrado Paredes Bordón prosiguió diciendo: Mediante la Sentencia N° 134 del 29 de marzo de 2011, el Aquo resolvió: “No hacer lugar a la excepción de prescripción puesta por el señor L.M.R.B, conforme lo expuesto en el considerando de la resolución. Hacer lugar a la excepción de falta de acción opuesta por el Señor L.M.R.B y rechaza la demanda promovida por el señor G.M.V.”
Contra lo resuelto apelan ambas partes.
Por razones metodológicas, en primer lugar nos referimos al recurso del demandado.
Los agravios del mismo se hallan contenidos en el escrito de fojas 279 y se centran en que le A-quo aplicó al presente caso lo dispuesto en el artículo 659 inciso “e” del Código Civil. Es decir, diez años, cuando en que en el caso de daños y perjuicios, se debe aplicar el artículo 663 inciso “f”, que establece el plazo de dos años para la prescripción de la responsabilidad civil derivada de actos ilícito.
Concordamos con el apelante que a la presente causa originaria de la demanda se le debe aplicar el plazo de prescripción prevista en el artículo 663 inciso f del Código Civil, dos años.
Ahora bien, el artículo 635 del CC señala que el plazo comenzará a computarse desde que estuvo expedita la acción. En ese entendimiento, para poder determinarse la regularidad o irregularidad del actor administrativo suscrito por el demandado, el actor primeramente tuvo que promover demanda contencioso administrativo, considerando como agravio por el actor y recién después que dicho acto fuera declarado irregular por sentencia firme y ejecutoriada, podría el actor promover la presente demanda, de responsabilidad personal del funcionario.
Es decir, el cómputo del plazo para la prescripción, de acuerdo a la regla enunciada por el artículo 635 a los fines de reclamar la responsabilidad que le correspondería al entonces ministro de Relaciones Exteriores, debió sortear necesariamente la instancia contencioso administrativa, hecho que solo se dio a partir de cuando en la demanda caratulada: “G.M.V contra Decreto N° 12288 de fecha 31 de enero de 1996, dictada por el Poder Ejecutivo”, la Sala Penal de la Corte dictó el fallo que definió la suerte del acto dañoso atribuido al demandado, con el Acuerdo y Sentencia N° 578 del 25 de julio de 2005.
Por tanto, al haberse iniciado esta demanda en fecha 14 de marzo de 2005, y realizada su notificación en fecha 14 de abril de 2005, el acto interruptivo, de acuerdo al artículo 647 inciso a, se realizó incluso antes de cumplidos los dos años de la fecha de “Cúmplase”, de fallo aclaratorio final citado en autos, que obran por cuerda separada, la prescripción no había operado para ese momento.
Por las razones apuntadas, aunque difiero con el criterio aplicado por la A-quo, no corresponde confirmar el apartado primero de la sentencia, que rechazó la prescripción opuesta como medio general de defensa.
Por tanto, se confirma el apartado primero de la sentencia en estudio, con costas.
En cuanto a la aplicación del actor, el mismo manifiesta sus agravios en el escrito que rola, a fojas 272/278, agravios que son respondidos por el demandado a fojas 288/291 de autos.
Básicamente sostiene el apelante que existe abundante doctrina que mantiene firme la posición que indica que el funcionario que causa un daño, debe repararlo. Señala que el exministro de Relaciones Exteriores causó un daño al actor. El acto que formalizó, Decreto N° 12288, ha sido declarado irregular, por carecer de los antecedentes legales del caso, dictamen del Tribunal de Calificaciones y asignación de un cargo a ser ocupado a su regreso al país luego de prestar funciones en la embajada nacional, en Santiago de Chile. El Decreto fue un acto antijurídico y así lo han declarado, tanto el Tribunal de Cuentas Primera Sala como la Corte Suprema, que acogieron favorablemente la demanda que el actor promovió contra el Decreto.
Solicita finalmente, que revoque el apartado segundo, se rechace la excepción de falta de acción y se haga lugar a la demanda.
Al contestar los agravios, el representante del demandado, amén de señalar la falta de reserva de parte del actor en el juicio contencioso administrativo de promover esta demanda indemnizatoria, señala que en sede contencioso administrativo, las partes llegaron a un acuerdo, homologado en sede judicial que permitió la reincorporación del actor al Ministerio de Relaciones Exteriores. Acompaña a su representación copia de la resolución del Tribunal de igual clase, quinta sala, que en un caso similar y ofrecido por el actor como prueba, que acogió favorablemente la defensa opuesta por su mandante, similares a la expuesta en la presente demanda. Solicita por ello, la confirmación del apartado segundo de la sentencia.
En autos, se reclama la indemnización de daños y perjuicios, por parte de un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores, debido a los daños que dice haber sufrido en lo patrimonial y moral, debido a la decisión del entonces ministro de Relaciones Exteriores, principal demandado, que lo puso a disposición del MRE, en tiempo en que se desempeñaba como segundo secretario de la Embajada paraguaya en Santiago de Chile.
Contra dicho acto normativo, el actor interpuso en su momento una acción contencioso-administrativa, que terminó declarando que el dictado de dicho decreto fue un acto irregular, puesto que no cumplió con el presupuesto del artículo 61 del Decreto 14757, vigente al momento de su dictado, el cual exigía un dictamen previo del Tribunal de Calificaciones, dictamen no que no existió.
La demanda, la dirige en primer término contra quien ocupaba en ese momento la titularidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y que suscribió en dicho carácter el decreto, declarado irregular y subsidiariamente la dirige contra el Estado, para el caso de insolvencia del funcionario demandado.
El demando sostiene que habiendo signado el mencionado decreto, en el carácter de ministro, solo cumplía su función, como órgano del Estado, por lo que no tiene responsabilidad alguna ni obligación de resarcir por los daños reclamados.
La cuestión traída a discusión nos pone en la situación de establecer los dos tipos de responsabilidad que surgen del accionar del Estado y los daños que genera.
Una es la responsabilidad objetiva, consagrada en el artículo 39 de la Constitución Nacional, que señala: “Del derecho a la indemnización justa y adecuada. Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños y perjuicios de que fuer objeto por parte del Estado”. Esta normativa resulta aplicable a los casos en que el particular sufre daños en su persona o derechos, por el accionar regular de los órganos del Estado. En este supuesto, la responsabilidad es directa del Estado.
La otra responsabilidad del Estado es la llamada subsidiaria, prevista en el artículo 106 de la Constitución Nacional, que señala: “De la responsabilidad del funcionario y empleado público. Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de este de repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto”.
Esta disposición se halla en concordancia plena con la disposición del artículo 1845 del Código Civil Paraguayo que expresa: “Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados públicos del Estado, de las Municipalidades y de los entes de Derecho Público serán responsables, en forma directa y personal, por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Los autores y copartícipes responderán solidariamente. El Estado, Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán subsidiariamente por ellos en caso de insolvencia de estos”.
Dado que el actor fundamenta su demanda en que el demandado suscribió el decreto, que fue finalmente declarado irregular, se halla incurso en la disposición de los artículos 1833 y 1834 del Código Civil, ya que ha incurrido, por lo menos en culpa no dolo, al haber dictado un decreto sin cumplir los requerimientos previos necesarios y perjudicando la carrera como diplomático del actor.
La cuestión es estudiar y resolver si un funcionario público, en este caso un ministro, puede o no ser demandado por los daños y perjuicios que su actuación como funcionario público cause a un administrado mediante la realización de un determinado acto.
La Constitución Nacional
La Constitución Nacional es clara al disponer que todos los funcionarios públicos son responsables de los actos que autoricen en el ejercicio de sus funciones si con ellos causan daños a los particulares o administrados. El artículo 106 de la Carta Magna, transcripto precedentemente, a ese respecto no ofrece duda alguna de su aplicación, ya que cubre todo tipo de responsabilidad.
Si se llegara al caso de considerar los actos autorizados por los funcionarios como simplemente la manifestación de la voluntad del Estado, o de una institución, se daría una potestad y consecuencias extraordinarias e ilimitadas, que justamente son consideradas en lo que dispone la Constitución en el artículo citado: “Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad”.
Es por ello, que la decisión de acoger la excepción de falta de acción debe ser revocada, ya que el ministro firmante del decreto, declarado irregular, pasa a ser sujeto pasivo de la demanda, conforme al principio consagrado en el artículo 106 de la Constitución Nacional y 1.845 del Código Civil.
La acción resarcitoria
Rechazada la excepción de falta de acción, corresponde pasar a estudiar el fondo de la acción resarcitoria.
El Decreto N° 12288 fue objeto de una demanda por parte del señor M y el Estado se allanó a la misma, aceptando su reincorporación. Con esta decisión del Estado, el mismo emisor del acto confirma su ilegalidad ya que de no haber considerado así, no habría cumplido con la reincorporación, por iniciativa propia. A diferencia del caso citado por el demandado (caso: B.A.G. AI N° 30 del 9 de febrero de 2011), en el presente no existió sumario ni sanción que cumplir por parte del Sr. M., como se entiende que sucedió en el caso traído a colación por el demandado; Decreto N° 12288 que afectó al aquí actor ha sido considerado irregular al no respetar los condicionamientos de las normas que regían el Servicio Exterior, por lo que creemos que no resulta aplicable como procedente para liberar de responsabilidad al demandado.
En el caso, el demandado no ha probado la supuesta condición del dictado del decreto cuyo pretexto era el de reemplazo del funcionario para potenciar un área de actividades en la Embajada, dando así por terminadas las funciones. No consta en el decreto antecedente alguno, el acta, dictamen o parecer entonces del Tribunal de Calificaciones del Servicio Exterior que sí lo aconseje, como exigía el artículo 15 del Decreto Ley 14757, en concordancia con el 59 del mismo cuerpo legal vigente entonces.
Por ende, la demanda debe prosperar y hacer lugar a la misma.
En cuanto a la liquidación de sumas y conceptos propuestos por el actor corresponde distinguir los reclamos patrimoniales y los morales.
Observación: El camarista preopinante fue el magistrado Juan Carlos Paredes, a su postura se adhirieron sus colegas Óscar Paiva y Nery Villalba.