Esta falta de transparencia suscita interrogantes acerca de si existe una posición clara por parte del Paraguay o si el silencio representa una señal inequívoca de que las partes involucradas están contemplando mantener el statu quo que prevaleció durante los primeros 50 años, desde la construcción y puesta en marcha de la represa. Incluso si ese fuera el caso, es fundamental conocer los elementos que hacen parte de la fijación de la tarifa y del proceso de revisión de cuentas.
Un insumo fundamental en la generación de energía hidroeléctrica es el agua. Sin agua no puede haber producción de electricidad. El Paraguay contribuyó significativamente al suministro de agua, incluso a costa de la alteración del entorno natural, como la desaparición de los Saltos del Guairá.
A menudo este importante sacrificio ambiental subestiman o minimizan: “solo pusieron el agua”, columnistas y políticos brasileños. Brasil era libre de construir aguas arriba esa usina, como lo plantearon varios congresistas brasileños, opuestos a la construcción en esa ubicación.
Por ello, cualquier denostación sobre el aporte de agua no es otra cosa que distracción para no ocuparse de los factores elementales de la renegociación, como la tarifa y la revisión de cuentas para lograr un acuerdo justo y equitativo.
Es cierto que un elemento clave que distingue a la usina de Itaipú de otras centrales hidroeléctricas ubicadas aguas arriba del río Paraná, en territorio brasileño, es la presencia de un gran embalse de agua o reservorio.
Esta capacidad de almacenamiento “de agua” le permite a Itaipú hacer frente a sequías o fuertes lluvias de manera más efectiva que otras centrales, lo que la convierte en un proveedor confiable durante todo el año, y la hace más atractiva a los compradores de energía, que minimizan los sobresaltos climáticos y las interrupciones, que se vaticinan frecuentemente en el corto y mediano plazo.
Esta previsibilidad otorga un valor agregado a la electricidad generada por Itaipú, y es importante en el contexto de la renegociación del Anexo C, ya que la capacidad de proporcionar energía constante y confiable puede influir en la tarifa y en las condiciones que se acuerden en el proceso de negociación.
Amortización de la deuda
El tercer elemento importante a considerar es que en la actualidad Itaipú amortizó por completo su inversión inicial, lo que se traduce en costos de generación relativamente más bajos en comparación con otras usinas construidas recientemente.
En este contexto, la incógnita que ha generado amplio debate es cómo Paraguay planea utilizar su excedente de energía en el futuro: ¿Se destinará íntegramente al consumo interno en el país o se venderá al gobierno brasileño para su disposición en las subastas de energía?
Si bien es loable la intención de utilizar la energía generada para el desarrollo del país, esta decisión plantea un dilema importante: las condiciones para la utilización efectiva interna podrían llevar décadas en desarrollarse y aún no está claro en qué sectores se demandará más energía.
Además, es cierto que, históricamente, la actitud de los paraguayos ha sido pasiva debido a la entrada constante de ingresos derivados de acuerdos, como los de Itaipú. La sensación de seguridad financiera proporcionada por estos ingresos pudo haber llevado a una falta de énfasis en la generación de riqueza a través de emprendimientos, especialmente durante la dictadura, que generaba desconfianza en el liderazgo.
Esta posición de comodidad aún puede persistir en los funcionarios públicos y en quienes están a cargo de las renegociaciones del Anexo C. La falta de información con respecto a los diversos temas de la negociación, genera incertidumbre y desconfianza.
Pareciera que en las reuniones entre ambos países se discutirán los temas de mediano-largo plazo, pues para el corto-mediano plazo no es otra cosa, la decisión escogida es mantener del statu quo, que es fijar un precio a la energía, cobrar un plus en concepto de excedentes y apoyar toda la gestión administrativa, financiera y técnica de la usina según decisión de los brasileños.
Por ese motivo, ante la ausencia de un proceso de desarrollo que use, a corto o mediano plazo, la energía en el país, la pregunta fundamental es el precio al cual la energía será cedida a los brasileños. Esta cuestión es crucial, porque afecta directamente a la economía y al bienestar de los paraguayos.
Ante la ausencia de una incursión cierta en el mercado brasileño, como un participante activo en la subasta de energía, el Paraguay se enfrenta a la disyuntiva de reducir el precio de la energía para uso interno, que podría beneficiar a los ciudadanos al disminuir el precio de la electricidad y promover el desarrollo local, o seguir cediendo su parte de la producción de energía al mercado brasileño, siguiendo la estrategia rentista o de perceptor de rentas mensuales, como lo hizo en los últimos 50 años. La decisión sobre el precio al cual Paraguay cederá su energía al Brasil es un tema crítico, y por ende, requiere transparencia.
La “estrategia rentista” que implica ceder su parte de producción y esperar los flujos financieros para financiar el presupuesto y pagar los salarios públicos, sin atrasos ni turbulencias políticas, puede parecer muy cómoda a corto plazo. Sin embargo, esta estrategia puede imponer limitaciones y desafíos al desarrollo de largo plazo, como los causados por esta misma estrategia en el pasado.
Fue solo en la última década cuando se hizo evidente la necesidad de realizar inversiones en el país para modernizar las redes de distribución interna, de modo a satisfacer de manera continua y sin sobresaltos, la creciente demanda interna de energía.
En este contexto, Brasil, consciente de la necesidad de adecuación de las líneas de transmisión en el Paraguay desde Itaipú, proporcionó financiamiento a través de los fondos de convergencia estructural del Mercosur, como respuesta a las constantes críticas en las portadas de los periódicos paraguayos, lo cual resultaba incómodo a las pretensiones del Brasil de ser un jugador de mayor peso en el mundo, como era la intención de ocupar un sitio en el Consejo de Naciones Unidas.
Con este financiamiento y la construcción de la línea de 500 kV, en las reuniones oficiales entre los dos países se logró silenciar cualquier protesta relacionada al “justo precio”, como así también cualquier negociación tendiente a favorecer la pretensión paraguaya de vender su propia energía en el mercado de subasta brasileño en manera cierta y en un plazo concreto.
Desde el fallido “acuerdo secreto”, las autoridades paraguayas han optado por mantener silencio, salvo alguna que otra exposición que, por sobre todo, buscar justificar la historia pasada. Sin embargo, existen cuestiones cruciales que deberán acordarse, ya que su omisión implicaría una violación de las disposiciones del Tratado. Dos de esos temas clave que requieren respuestas son la futura tarifa y el proceso de conciliación de cuentas.
La tarifa futura
Hasta el 2023 se mantuvo vigente la fórmula establecida en el Anexo C, en la que el costo de producción de la energía incluía las cargas financieras derivadas de los préstamos contraídos con instituciones bancarias internacionales.
Estos intereses (y el capital) fueron transferidos a Electrobras, una empresa estatal brasileña, tras la renegociación de la deuda en el 1997. Esta renegociación de 1997 no solo estableció un nuevo cronograma de pago de la deuda, que tenía como fecha límite el 2023, coincidiendo con la revisión del Anexo C. Un cronograma era generoso con el cálculo de intereses.
Cabe destacar que, en teoría, la deuda pudo haberse liquidado mucho antes de 2023. No obstante, se optó por evitar la liquidación anticipada mediante la creación de los denominados gastos sociales (o más adecuadamente llamados “gastos políticos”) en el 2003, tan solo cinco años después de la renegociación de la deuda en 1997.
En resumen, esta modificación de la fórmula de cálculo del costo a partir de 2003 tenía como objetivo distinguir claramente entre la categoría recién creada de gastos sociales -políticos- y los gastos puramente operativos.
Costo = Tarifa
Gastos + Cargas financieras = Tarifa
(Gastos Operativos + Gastos Sociales políticos) + Cargas financieras = Tarifa
Esta modificación tenía como objetivo diferenciar entre la recientemente creada categoría de “gastos sociales - políticos” y los gastos netamente operativos, impulsada, entre otros factores, por la necesidad de comparar la información financiera de la IB con otras centrales hidroeléctricas a nivel mundial, evitar la determinación del margen de ganancia a aplicar, que afectaría a su vez a los demás cálculos de cesión de energía, royalties, etc.
La Itaipú Binacional, una entidad que se muestra al mundo como la usina de generación de energía más grande, tenía la responsabilidad de exponer que sus gastos operativos estaban en línea con los estándares de eficiencia de otras centrales hidroeléctricas en todo el mundo.
Al separar los gastos sociales de los gastos operativos, se mantenía la coherencia en la medición de la eficiencia, que se expresaba en términos de gastos operativos por kilovatio-hora producidos se mantenía en consonancia.
Este enfoque es el que se ajustaba a lo establecido en el Tratado, que establece que los gastos operativos son los únicos que deben considerarse en la ecuación, mientras los gastos sociales tienen un carácter exclusivamente político. Y los juristas deberían responder si eran necesarios o no notas reversales sobre el punto.
En el 2023, la tarifa debía bajar de US$ 20.75 a US$ 12,67 por el Tratado, pero luego de varios meses de indecisión, las altas partes tomaron la decisión de fijar una tarifa intermedia de US$ 16,71. En este caso, la diferencia entre US$ 12,67 y US$ 16,71 constituye el margen de ganancia en un proceso de fijación de precios. La decisión de adoptar una tarifa intermedia de US$ 16.71 en lugar de reducir a US$ 12.67 como lo estipulaba el Tratado, representó otra modificación en la fórmula original, que es Costo = Tarifa.
La decisión del Consejo de Administración se tradujo en la siguiente ecuación; Costo+margen = precio de venta. Enfatizamos, hubo acuerdo tácito para incluir este margen en la ecuación con el fin de satisfacer las aspiraciones de Paraguay de obtener un precio intermedio entre el costo real y el llamado “costo político”. En este caso, para el 2023, el margen resultante es de aproximadamente 25%. Es evidente que, desde la perspectiva del comprador de energía, el Brasil, este margen puede considerarse muy alto y es posible que no esté de acuerdo en mantener ese porcentaje en los años siguientes.
La argumentación brasileña de que la energía de IB es costosa se basa en la fórmula, pero no tiene en cuenta el hecho que el Paraguay se ve obligado a vender su parte de energía a un precio muy inferior, al que podría acceder si obtuviese la aprobación para ingresar al mercado brasileño.
Hasta aquí, un recuento de los hechos ocurridos en los 50 años de vigencia del Tratado, de los cuales 48 años transcurrieron durante el gobierno del Partido Colorado. Por ese motivo, es dable reconocer que la “estrategia rentista” es la alternativa que el gobierno buscará aplicar en la renegociación del Anexo C. Esta estrategia implica ceder nuestra parte de la energía y esperar los flujos financieros para financiar el presupuesto, pagar los salarios públicos sin atrasos ni turbulencias políticas y permitir que Itaipú siga siendo un “coto político”.
Sin embargo, incluso si la intención del gobierno paraguayo es continuar con la “estrategia rentista”, deben definirse algunas cuestiones clave en relación con la metodología de fijación de la tarifa durante la renegociación del Anexo C.
1) ¿Cuál será el nivel de los gastos sociales o políticos en el futuro? ¿Será un monto fijo o aumentará en el tiempo?
2) ¿Se mantendrán los niveles actuales de gastos operativos o estarán sujetos a modificaciones? Esto afectará el número de empleados en la IB en la margen paraguaya. ¿Habrá menos personal en la nómina y más gastos políticos? Al Brasil le interesan los gastos operativos sean los más bajos posibles, por lo que debemos analizar las opciones que tiene el Paraguay para continuar con el ritmo de contrataciones.
3) ¿A qué tipo de obras se destinarán los gastos sociales “políticos”? ¿Cuáles serán las medidas de transparencia?
4) ¿Se establecerá un margen de ganancia esperado para los próximos 50 años o será objeto de negociación periódica?
Esta definición de la metodología de fijación de la tarifa es importante y se debe abordar de manera independiente de los demás temas relacionados con la aspiración de que la Itaipú sea el motor de desarrollo regional como argumentó el Presidente Peña. Las obras de construcción de la exclusa y demás obras complementarias son temas aparte y no afectan la metodología para fijar la tarifa, en una usina con bajos costos y un embalse de agua.
La alternativa de que el Paraguay venda directamente su energía en el mercado brasileño ya no es viable a corto-mediano plazo. Implicaría la adaptación de las normativas y la definición de las instituciones involucradas en las operaciones, cuestiones que aún están por determinarse. Además, se deben establecer los mecanismos de control para asegurar que las transferencias al tesoro paraguayo se realicen de manera puntual. En otras palabras, ¿cuál será el modelo institucional y de gobernanza? Todas estas consideraciones subrayan la necesidad de conocer los factores mencionados aunque el statu quo sea la estrategia que el gobierno persigue en las negociaciones del Anexo C.
El otro aspecto que se relaciona con la revisión de cuentas y el ajuste del “factor de ajuste” de dólar se tratará en un próximo artículo: Revisión de Cuentas.
Deuda
La deuda pudo liquidarse mucho antes de 2023. No obstante, se optó por evitar la liquidación anticipada mediante la creación de los “gastos sociales”.
Gastos
¿A qué tipo de obras se destinarán los gastos sociales-“políticos”? ¿Cuáles serán las medidas de transparencia que adoptarán y aplicarán?
Rentista
Por ese motivo, es dable reconocer que la “estrategia rentista” es la alternativa que el gobierno buscará aplicar en la renegociación del Anexo C.
Statu
¿El silencio representa una señal inequívoca de que las partes ... están contemplando mantener el statu quo que prevaleció durante los primeros 50 años?
(*) Exdirectora financiera de Itaipú.