La sanción de la Ley N° 2345/03 “De reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal” introdujo cambios orientados a ordenar ese esquema. Se establecieron seis sectores contributivos distribuidos entre el programa civil y el no civil, se incrementó la tasa de aporte del 14% al 16% y se dispuso la retención de aportes sobre todos los objetos de gastos remunerativos, incluidos salario base, horas extraordinarias, gastos de representación y bonificaciones. Asimismo, se definió una jubilación ordinaria para los funcionarios de la Administración Pública a partir de los 62 años y con un mínimo de años de servicio que posteriormente pasó de 10 a 20, con una tasa de sustitución del 47% más 2,7 puntos porcentuales por cada año adicional trabajado.
Otro aspecto central fue la ampliación del salario base utilizado para el cálculo del haber jubilatorio, que pasó a definirse como el promedio de las remuneraciones de los últimos cinco años de servicio en lugar del último sueldo. Se unificaron los porcentajes para la determinación de la pensión entre los distintos sectores y se estableció que la actualización de los haberes jubilatorios se realizara de acuerdo con la evolución del Índice de Precios al Consumidor (IPC), dejando de lado los incrementos salariales del sector público como referencia.
Evaluaciones del entonces Ministerio de Hacienda mostraron impactos relevantes tras la reforma. El déficit actuarial se había reducido del 90% del PIB previo a la reforma al 45% del PIB luego de su implementación, con un 38% correspondiente a los planes contributivos. Se proyectó equilibrio en un horizonte de 60 años para los sectores de empleados públicos, docentes universitarios y magistrados judiciales. No obstante, continuaron presentando déficits el magisterio nacional, con 13,2%, las Fuerzas Armadas, con 12,7%, y la Policía Nacional, con 9,7%.
La aparición de nuevos regímenes jubilatorios, con posterioridad a la reforma, terminó por complejizar la estructura del sistema. El sistema previsional del sector público arrastra un descalce importante desde el año 2015. Entre 2008 y 2010 el déficit promedió fue G. 100.000 millones anuales, luego entre 2011 y 2014 se registraron superávits cercanos a G. 160.000 millones en promedio. Desde 2015, el desequilibrio volvió a instalarse y no logró revertirse, por el contrario, se ha profundizado de manera exponencial, hasta cerrar en 2025 en más de G. 2,5 billones.
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Factores que explican el complicado escenario
La situación actual de la Caja Fiscal responde a una combinación de factores estructurales que se han ido acumulando con el paso del tiempo y que hoy explican el creciente desbalance entre aportes y prestaciones. Uno de los elementos centrales es la fragmentación del sistema. Aunque todos los sectores aportan el 16% de sus remuneraciones, los requisitos para jubilarse y los beneficios que se reciben difieren considerablemente entre regímenes, lo que genera asimetrías que impactan directamente en la sostenibilidad financiera.
A ello se suma la elevada demanda de jubilaciones, particularmente en el Magisterio Nacional y en las Fuerzas Públicas, donde las jubilaciones tempranas aumentan la cantidad de beneficiarios durante más años. Este fenómeno se ve reforzado por un desafío demográfico cada vez más evidente: una población que vive más tiempo y una relación decreciente entre aportantes y jubilados.
De hecho, la estructura demográfica de la Caja Fiscal muestra con claridad por qué la sostenibilidad del sistema enfrenta tensiones crecientes. En el programa civil se registran 182.172 aportantes frente a 64.018 jubilados y pensionados, lo que arroja una relación activo/pasivo de 2,8 y una edad promedio de retiro de 59 años. Sin embargo, al desagregar por sectores aparecen diferencias relevantes. La Administración Pública presenta una relación de 4,0 y una edad de retiro de 61 años, mientras que el Magisterio Nacional exhibe uno de los cuadros más exigentes para el sistema: 82.292 aportantes frente a 40.344 beneficiarios, con una relación de apenas 2,0 y una edad promedio de retiro de 52 años.
Los Magistrados Judiciales y docentes universitarios muestran relaciones más holgadas, de 3,2 y 6,4 respectivamente, y edades de retiro cercanas a los 60 años. En el programa no civil, compuesto por 55.681 aportantes y 19.419 jubilados, la relación alcanza 2,9 con una edad promedio de retiro de 53 años. Las Fuerzas Armadas registran una relación de 2,0 y las Fuerzas Policiales de 3,6, ambas con edad de retiro de 52 años.
En conjunto, el sistema totaliza 237.853 aportantes y 83.437 beneficiarios, con una relación global de 2,9 y una edad promedio de retiro de 57 años.
En este contexto, el financiamiento del déficit de la Caja Fiscal ya muestra un cambio de naturaleza que traslada el problema desde el ámbito previsional al fiscal. En 2025, el déficit total ascendió a US$ 380 millones, compuesto por US$ 210 millones del programa no civil y US$ 170 millones del programa civil. Ese faltante se cubrió, parcialmente, con recursos propios del sistema, a través de US$ 170 millones provenientes de excedentes, mientras que los US$ 210 millones restantes fueron financiados con impuestos.
La proyección para 2028 evidencia un escenario más exigente. El déficit total treparía a US$ 683 millones, de los cuales US$ 239 millones corresponden al programa no civil y US$ 444 millones al programa civil. A diferencia de 2025, en este caso la totalidad del déficit sería cubierta con impuestos generales. El sistema dejaría de contar con recursos previsionales suficientes para financiar su propio desbalance.
Este cambio implica que el financiamiento de jubilaciones y pensiones pasa a competir directamente con otras prioridades del presupuesto público. En términos macroeconómicos, el monto proyectado para 2028 equivale a 1,2% del Producto Interno Bruto, consolidando a la Caja Fiscal como un determinante central de la política fiscal en los próximos años.
Proyecto de ley de reforma
Ante el complicado escenario, la propuesta de reforma presentada por el Poder Ejecutivo se apoya en tres principios explícitos: equidad en el acceso a la jubilación, sostenibilidad social y financiera acorde al desafío demográfico, y beneficios consistentes con el historial de cotizaciones.
Sobre ese escenario, las medidas planteadas introducen cambios estructurales. Se establece una edad mínima de acceso para sectores que hoy no la tienen, alcanzando a magisterio nacional, docentes universitarios, magistrados judiciales, policías y militares. Se incorpora una regla de acceso gradual a la jubilación desde los 57 años para estos mismos sectores. Las tablas de sustitución pasan a premiar mayor aporte y permanencia: del 78% al 100% para magisterio, docentes universitarios y magistrados con 25 a 30 años de servicio, y del 50% al 100% para policías y militares con 20 a 35 años de servicio.
El esquema también modifica la estructura contributiva. El aporte obrero-patronal asciende al 22%, compuesto por 19% del trabajador y 3% del empleador sobre todos los cotizantes. Se unifica la base de cálculo del beneficio utilizando el promedio de los últimos cinco años para todos los sectores. Asimismo, se adopta un mecanismo uniforme de actualización de haberes vinculado a la variación del salario mínimo.
La propuesta aclara, además, lo que no modifica: no cambia las reglas para jubilados y retirados actuales, no elimina derechos adquiridos, no aplica de forma inmediata, no deja de actualizar beneficios y no afecta la jubilación de la Administración Pública y el personal de blanco. En contrapartida, sí ordena edades mínimas, establece criterios comunes para devolución de aportes, invalidez y herederos, introduce gradualidad y reparte esfuerzos entre sectores.
El impacto fiscal proyectado resulta determinante. Sin reforma, el déficit promedio anual en los próximos cinco años se ubicaría en US$ 796 millones. Con la reforma, el déficit promedio bajaría a US$ 306 millones, una reducción cercana al 60% y a menos de la mitad del escenario base desde los primeros cinco años.
Finalmente, la discusión ya no se limita al ámbito previsional. La magnitud de los montos involucrados y el traslado progresivo del financiamiento hacia impuestos convierten a la Caja Fiscal en un eje central de la política fiscal. La evidencia plantea una urgencia: ordenar el sistema de manera urgente para evitar que el costo de no hacerlo recaiga mañana sobre todo el presupuesto público y de la población en general.
Desequilibrio se instaló
Desde 2015, el desequilibrio volvió a instalarse y no logró revertirse, sino que se profundizó exponencialmente hasta cerrar en 2025 en más de G. 2,5 billones.
