El reciente debate sobre la tarifa eléctrica giró en torno al precio de la energía. ¿Cuánto cuesta producirla? ¿A qué precio debería venderla la ANDE? ¿Es conveniente comprometerla durante quince años para atraer una inversión? Son preguntas importantes; pero hay otra que recibió menos atención: ¿quién paga la diferencia si mañana la energía que hoy se compromete obliga a cubrir la demanda a un mayor precio?
Algunos costos son visibles y otros no. Un subsidio puede aparecer claramente en el Presupuesto General de la Nación, como una transferencia del Estado a un determinado sector. Pero también puede permanecer oculto: una empresa pública compromete un recurso a un precio determinado y más adelante, debe recurrir a una energía de mayor precio para atender la demanda.
La diferencia no desaparece. Alguien termina pagándola. Ese es el subsidio que no aparece en la factura.
El precio no cuenta toda la historia
Supongamos por un momento que el precio acordado para un gran consumidor electrointensivo fuera correcto hoy. ¿Desaparece entonces el problema? No necesariamente. Una cosa es cuánto cuesta actualmente la energía para la ANDE. Otra, distinta, es cuando ocurre si, tras comprometer parte de esa energía durante años, la demanda interna crece y la ANDE debe recurrir a energía de mayor precio para atenderla. Una tercera pregunta es quién termina pagando esa diferencia de precios. Las tres preguntas están relacionadas, pero no son iguales.
Conviene recordar cómo funciona el sistema eléctrico paraguayo. La ANDE no compra ni vende energía en un mercado abierto en el que numerosos generadores compiten diariamente por precio. Opera bajo su Carta Orgánica, la Ley 966/64, como un monopolio estatal regulado por el principio de costo de servicio.
En términos simplificados, la tarifa surge del conjunto de costos que enfrenta la empresa: la energía adquirida de Itaipú y Yacyretá, la producida por Acaray, además de los costos de transmisión, distribución e inversiones necesarias para prestar el servicio. La propia ley establece una rentabilidad de entre el 8% y el 10% sobre las inversiones de la empresa.
Pero conocer cómo se forma la tarifa no agota la discusión. Si la ANDE compromete durante un período prolongado parte de su energía disponible, ese bloque deja de estar disponible para otros usos, y si la demanda continúa creciendo, la empresa puede verse obligada a recurrir a energía de mayor precio para atenderla. Aquí aparece un costo que muchas veces queda fuera del debate.
Una diferencia que alguien tiene que pagar
Vale una aclaración antes de avanzar: no existe hoy un precio de mercado para la energía que Paraguay tendrá disponible dentro de quince años, porque esa energía —y su costo— todavía es incierta. Por eso, en lugar de comparar cifras puntuales que hoy no son comparables entre sí, conviene ilustrar la lógica económica con un ejemplo deliberadamente simple, ajeno a cualquier precio real.
Supongamos que una empresa dispone de 100 unidades de un insumo a un costo de 10 cada una. Decide comprometer 30 unidades durante quince años con un cliente determinado. Al firmar el contrato, la operación puede parecer conveniente. Cinco años después, aumenta la demanda de los demás clientes. Para atenderla, la empresa debe adquirir 30 unidades adicionales de otro proveedor, ahora a un costo de 20 cada una.
¿Qué costó realmente la decisión inicial?
La respuesta no depende solamente del precio que paga el cliente que recibió las 30 unidades sino también de cuánto cuesta obtener las unidades adicionales necesarias para atender a los demás clientes. Esa diferencia de 10 por unidad no la verá el cliente original en su factura, pero eso no significa que el costo haya desaparecido.
Puede pagarlo la empresa, reduciendo sus resultados. Puede trasladarlo a otros clientes. Puede endeudarse o reducir inversiones, y si se trata de una empresa pública, también puede terminar recurriendo a recursos del Estado. Con la energía, el sistema es naturalmente más complejo, pero la lógica económica es la misma.
¿Qué tiene que ver esto con el consumidor?
A primera vista, una familia que paga su factura de electricidad puede pensar que una negociación entre la ANDE y una gran industria no tiene ninguna relación con su vida cotidiana. Pero la relación existe. Si la ANDE debe recurrir a energía de mayor precio para atender una demanda creciente, esa diferencia tiene que aparecer en algún lugar. La empresa puede asumir el mayor costo y deteriorar sus resultados; puede endeudarse; postergar inversiones en redes, líneas y subestaciones; el Estado puede aportar recursos provenientes de los contribuyentes; o el mayor costo terminará reflejándose, tarde o temprano, en las tarifas.
El consumidor, por tanto, no paga únicamente cuando aumenta su factura mensual, sino también paga cuando una inversión necesaria se posterga, o una red queda saturada, cuando la calidad del servicio se deteriora o cuando el Estado destina recursos públicos para cubrir los mayores costos de la empresa eléctrica.
Por eso, una ventaja concedida a un gran usuario puede tener un costo económico aun cuando mañana no aparezca ningún recargo en la factura residencial. El costo puede aparecer en otro lugar. O puede aparecer más tarde.
Y allí radica precisamente la dificultad de percibir un subsidio implícito: el beneficio se concentra en quien lo recibe, mientras el costo se distribuye entre muchas personas, y a lo largo del tiempo.
El subsidio no siempre es un cheque
Cuando se habla de subsidios, generalmente se piensa en una transferencia directa de dinero del Estado hacia una empresa o un consumidor. Ese es el subsidio visible. Puede ser identificado, medido y discutido. La sociedad puede conocer cuánto cuesta, quién lo recibe y, al menos en teoría, evaluar si produjo los resultados esperados.
Pero existen otras formas de apoyo económico menos evidentes. Una tarifa preferencial puede constituir un beneficio. También una garantía pública, una exención tributaria o un contrato que traslada determinados riesgos desde el inversionista hacia una empresa estatal. Ninguna de estas situaciones constituye automáticamente un subsidio injustificado. Los Estados utilizan incentivos para promover inversiones y determinadas actividades económicas. La pregunta relevante es otra: ¿cuánto cuestan realmente esos beneficios, ¿quién asume los riesgos y qué recibe la sociedad a cambio?
Un subsidio implícito puede estar escondido no solamente en el precio, sino en las condiciones que lo acompañan: la duración del contrato, los mecanismos de ajuste, las obligaciones asumidas por cada parte y, especialmente, quién soporta la diferencia cuando las condiciones cambian.
Por eso no basta con preguntar cuánto paga una empresa por cada megavatio-hora. También debemos preguntar: ¿durante cuánto tiempo se compromete la energía? ¿cómo se ajusta el precio? ¿qué ocurre si la ANDE debe recurrir a energía de mayor precio para atender la demanda? ¿quién paga la diferencia? y ¿qué obligaciones concretas asume, a su vez, el beneficiario?
El costo de oportunidad no es una abstracción
Los economistas llaman costo de oportunidad al valor de la mejor alternativa que se abandona cuando se toma una decisión.
Con la energía, el concepto es particularmente importante.
Un bloque de energía destinado a un uso durante un período determinado no puede destinarse simultáneamente a otro. Por eso, si la ANDE compromete durante quince años una parte de su energía disponible, el análisis no puede limitarse al ingreso que recibe hoy: también debe considerar los usos alternativos a los que renuncia y el precio de la energía a la que deberá recurrir, a medida que la demanda interna aumenta.
Aquí coinciden dos incertidumbres. Paraguay todavía no conoce con certeza cuáles serán las condiciones económicas de la energía de Itaipú después de 2027. Al mismo tiempo, la demanda interna crece, sin que sepamos a qué ritmo continuará haciéndolo, cuánto deberá invertir la ANDE en transmisión y distribución, ni qué nuevas fuentes de generación deberán incorporarse al sistema durante los próximos quince años.
Por eso, el costo de oportunidad no puede reducirse a una comparación estática entre dos precios actuales. Estamos ante una decisión intertemporal: se compromete hoy un recurso cuyo valor futuro todavía es incierto. Y cuanto mayor sea la duración del compromiso, mayor será el peso de esa incertidumbre. Cuando una decisión económica se toma bajo esas condiciones, la incertidumbre se convierte en riesgo. La pregunta, entonces, es quién lo asume.
La segunda incertidumbre es la materialización de la inversión para la cual se solicitan condiciones especiales. Los grandes proyectos industriales avanzan por etapas —estudios técnicos, ingeniería, contratos de compra, estructuración financiera, decisión final de inversión, construcción— y no todas representan el mismo grado de compromiso: un proyecto puede ser serio y, sin embargo, no llegar a construirse. La pregunta es por qué el sector público debería asumir compromisos de largo plazo antes de que los inversionistas hayan asumido plenamente los suyos.
La solución no consiste en rechazar inversiones ni eliminar incentivos, sino en vincular los beneficios públicos con avances verificables: estudios e ingeniería concluidos, contratos de venta obtenidos, financiamiento asegurado, decisión final de inversión, inicio de obras y desembolsos efectivos. A medida que aumenta el compromiso privado, puede aumentar también el compromiso público. Primero evidencia de inversión; después, beneficios proporcionales a ese compromiso.
No todo precio bajo es subsidio
Conviene hacer una aclaración importante. Vender energía a una gran industria a un precio menor que la tarifa residencial no significa automáticamente que exista un subsidio.
Los perfiles de consumo son diferentes. Un gran consumidor puede recibir energía en alta tensión, consumir de manera continua y generar costos de distribución diferentes de los que implica atender a miles de usuarios residenciales dispersos geográficamente.
Por eso, comparar directamente la tarifa de una vivienda con el precio pagado por una gran industria puede conducir a conclusiones equivocadas.
El problema aparece cuando el precio y las condiciones contractuales no reflejan adecuadamente los costos y riesgos que la decisión genera para el sistema.
Por esa razón, la transparencia es fundamental. No basta con conocer una cifra en dólares por megavatio-hora. Es necesario conocer la metodología utilizada para determinarla, los supuestos utilizados en el cálculo, los mecanismos de ajuste y, sobre todo, cómo se distribuyen los riesgos durante la vigencia del contrato.
Un precio puede ser adecuado bajo determinadas condiciones y dejar de serlo si esas condiciones cambian. La pregunta, una vez más, es quién paga la diferencia.
La pregunta del país
La discusión sobre el precio de la energía es necesaria. Los especialistas pueden discutir costos medios, costos marginales, perfiles de carga, metodologías tarifarias y costos de oportunidad. Todo ello es indispensable para tomar una decisión técnicamente fundada.
Pero detrás de los cálculos permanece una pregunta de política pública: ¿quién asume el riesgo?
Si una inversión resulta exitosa, los inversionistas obtendrán legítimamente sus beneficios. Pero si una parte de los riesgos asociados al precio futuro de la energía, al costo de abastecimiento o a la propia incertidumbre del proyecto se transfiere anticipadamente a una empresa pública, entonces corresponde preguntar qué recibe la sociedad a cambio y qué mecanismos la protegen si la inversión no se materializa.
Esta discusión trasciende a una empresa o a una tecnología. Mañana puede tratarse de hidrógeno verde, de un centro de datos, de una industria electrointensiva, de criptominería o de una actividad que hoy todavía no conocemos. Por eso las reglas no deberían diseñarse para cada empresa que llega a negociar con el Estado. Deberían existir antes.
Cuando llega el momento de pagar la cuenta
El precio importa, pero no cuenta toda la historia. El costo de una decisión energética puede aparecer años después, cuando el crecimiento de la demanda obligue a recurrir a energía de mayor precio o cuando la ANDE deba realizar inversiones que hoy todavía no podemos anticipar.
Entonces, una decisión que parecía lejana al consumidor puede terminar afectándolo de distintas maneras: mediante una tarifa mayor, impuestos, deuda pública o una inversión eléctrica que no se realizó a tiempo. Esa es la característica del subsidio invisible: el beneficio se concentra, pero el costo se dispersa entre muchas personas y a lo largo del tiempo.
Por eso la pregunta no es si Paraguay debe atraer inversiones –por supuesto que debe hacerlo– sino bajo qué reglas, frente a qué compromisos y quién asume los riesgos. Esta pregunta adquiere mayor importancia en un sistema eléctrico que comienza a cambiar. La incorporación de nuevas fuentes de generación y una mayor participación privada traerán oportunidades de inversión, pero también nuevos contratos, compromisos de largo plazo y riesgos que deberán ser claramente asignados.
La energía constituye una ventaja extraordinaria. Administrarla responsablemente exige algo más que discutir precios. Exige saber qué se compromete, durante cuánto tiempo, a costa de qué alternativas y frente a qué resultados. Porque los costos no desaparecen. Solo cambian el bolsillo que termina pagándolos.
Ese es el subsidio que no aparece en la factura: el beneficio se concede hoy, pero su costo puede aparecer años después y terminar repartido entre todos.
No aparece en la factura...
El subsidio que no aparece en la factura: el beneficio se concede hoy, pero su costo puede aparecer años después y terminar repartido entre todos.
El costo de lo incierto
No existe hoy un precio de mercado para la energía que Paraguay tendrá disponible dentro de quince años, porque esa energía todavía es incierta.
(*) Exdirectora financiera de Itaipú