Fortalecimiento institucional y capacidad de gestión son claves para avanzar en el desarrollo

Uno de los mayores desafíos para la economía del país será el de seguir por la senda del fortalecimiento institucional y de la capacidad de gestión. La problemática para implementar políticas públicas es amplia y a semanas de los comicios donde se elegirán a las nuevas autoridades que tendrán a su cargo la conducción del Paraguay, surgen cuestionamientos a la calidad de gestión. La profesionalización se constituye en un paso importante, que debería ser mejor acompañada con el fortalecimiento y el respeto a las normas vigentes en el país, con sus respectivas sanciones en caso de incumplimientos.

En un mundo globalizado como el de hoy, existen algunos aspectos que quedan dentro de la soberanía y bajo el control de cada gobierno nacional, mientras que en otros, se han cedido en cierta manera como parte de requerimientos para ingresar a un bloque económico o político. 

En este sentido, hay cuestiones de diseño y formulación de políticas públicas que muchos gobiernos han sacrificado claramente. Por ejemplo, con economías cada vez más integradas entre ellas, parte de la formulación de las políticas públicas no se realizan a nivel nacional sino al nivel de instituciones internacionales o regionales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o regionales como el caso de la Unión Europea, el Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA) y el grupo donde Paraguay es socio, el Mercado Común del Sur (Mercosur). Estos grupos representan casos donde se crea el conjunto de reglas y normas al cual se suscriben muchos países, es decir, que han optado por ceder parte de su soberanía para cosechar los beneficios de una mayor integración económica, que a su vez se traducen a mayores niveles de ingreso. 

Otro aspecto o factor de exposición para muchas economías y especialmente para una pequeña y abierta como la de Paraguay, es lo referente al sector externo. Sobre este punto, existen varias cuestiones que también se encuentran fuera del control de las autoridades nacionales como los precios de la soja, del petróleo y la influencia que los mismos puedan tener en el tipo de cambio de Paraguay, Brasil y Argentina. 

Además, considerando que Paraguay es una economía principalmente agrícola, la inclemencia del tiempo se constituye en otro aspecto que está fuera del control del gobierno. Sin embargo, existen políticas para reducir estos riesgos como la diversificación de la producción económica, la de los mercados de exportación y hasta la diversificación de fuentes de energía, que forman parte de un proceso de transformación estructural, pero que toma su tiempo de implementación. 

¿Y dónde sí existe el control del Gobierno? 

Lo que sí está dentro del control del gobierno es todo lo que tiene que ver con la fortaleza institucional, la capacidad y calidad en la implementación de las políticas públicas. Esta es una de las principales debilidades señaladas por diferentes sectores y mientras no mejore en forma sustancial, seguirá siendo uno de los principales desafíos para alcanzar el anhelado grado de inversión. Que Paraguay obtenga la mencionada calificación disminuiría lo que se conoce como “riesgo país”, incidiendo directamente en la reducción del costo de los créditos para y dentro de la economía, lo que permitiría ampliar el número de proyectos de inversión de alta rentabilidad. 

En el mismo contexto, no se puede dejar de mencionar a las empresas calificadoras de riesgo, Standard & Poor’s (S&P), Moody’s, y Fitch, que recurrentemente mencionan el aspecto institucional como un tema de consideración para mejorar la calificación de Paraguay y en ese sentido, el conflicto generado por la propuesta de enmienda a la Constitución Nacional se convirtió en un tema clave. Específicamente, S&P en su informe del 13/06/2017 mencionaba, “Paraguay sigue teniendo desafíos institucionales que no se resuelvan en el corto plazo”. En el mismo reporte se señalaba el conflicto por la enmienda constitucional como evidencia de los desafíos que mantiene el gobierno en la implementación de políticas públicas y que representan realmente una restricción para la mejora de la calificación del país. 

El informe de ese mismo año de Moody’s, por su parte se enfocaba más en la inestabilidad política, considerando la situación como de bajo riesgo, sin embargo advierte que de no resolverse se extendería a limitar la gobernabilidad y reduciría la capacidad que tiene Paraguay para atraer inversión extranjera directa, clave para el plan de diversificación económica. 

Mientras que Fitch destacaba que una de las restricciones para la mejora en la calificación del país continúan siendo los aspectos institucionales, teniendo en cuenta que Paraguay mantiene indicadores de gobernabilidad débiles con relación a países con la misma calificación de BB (se ubica en el peldaño 10, a 2 peldaños del grado de inversión). Una institucionalidad fortalecida implica que esta se mantenga sólida ante los desafíos de los conflictos políticos, así como el fortalecimiento del Poder Judicial, muy depreciado recientemente con el caso de los audios filtrados de autoridades que incumplían con las propias normativas que debían defender. 

Indicadores de gobernabilidad 

El ranking de Paraguay en algunos indicadores de gobernabilidad muestra que la debilidad continúa en varios aspectos. Estos datos son recogidos por el Banco Mundial y representan estimaciones de percepción para cada uno de los indicadores de 0 a 100, donde 100 es lo más alto. 

En lo que corresponde a “Estabilidad Política y Ausencia de Violencia/Terrorismo”, Paraguay se encuentra en la mitad de casi todos los países del mundo y también de los países seleccionados para el gráfico. En la región, Uruguay, Chile y Argentina tienen posiciones superiores, mientras que Brasil se encuentra por debajo. Se destaca que en este indicador Paraguay mejoró en su ranking de 23% en 2013 a 53% en 2016. El puesto de nuestro país es bastante inferior en los indicadores de “Control de Corrupción” y “Efectividad de Gobierno” donde se ubica en 25% en el primero y 22% en el segundo, al final de la lista de países seleccionados en ambos. 

En “Control de Corrupción”, Paraguay está por delante de países como México, Nicaragua, Venezuela, y Haití, en tanto que en “Efectividad de Gobierno” solo está por delante de Venezuela y Haití en la región. 

Debilidad institucional 

Si el análisis se centra en la capacidad de Paraguay para implementar políticas públicas, los ejemplos de debilidad más emblemáticos ocurridos en el país son la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y la Ley de Asociación Público-Privada (APP). 

En el caso de la LRF, la misma ya fue incumplida en el Presupuesto General de la Nación del 2015, así como en el 2018, resultando en ambos años con déficits fiscales de la Administración Central mayor a 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB), límite establecido en la normativa. 

Este año se aprobaron aumentos salariales, pasando por alto las disposiciones de la propia normativa y generando un descalce de aproximadamente 1,7% del PIB, es decir, US$ 40 millones, producto del 4% adicional otorgado para los docentes del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y el 8% general y hasta 30% para el personal del Ministerio de Salud Pública. 

La implementación de la Ley de APP, por su parte, ha tenido sus propias dificultades, considerando que es una herramienta nueva para el país aunque su existencia date del año 2013. Hasta el momento se ha adjudicado y firmado la ampliación de la Ruta 2 y 7, en marzo de 2017. 

Ahora, cobra preponderancia la deuda que el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSP y BS) mantiene con las empresas proveedoras de medicamentos y para subsanar la situación, el Ministerio de Hacienda debe encontrar recursos que permitan cumplir con las obligaciones son el ejemplo más reciente de la falta de capacidad para implementar políticas públicas. En este caso, lo que más genera inquietud es la falta de previsibilidad por parte de las instituciones vinculadas de asignar recursos para el pago de insumos tan delicados como los referentes a la atención sanitaria, teniendo en cuenta que la provisión de medicamentos está en riesgo. 

–Pero ¿cómo es posible que no existan garantías en honrar deudas por compra de insumos de salud cuando cada año se aprueba un presupuesto? 

De acuerdo a manifestaciones de autoridades del Ministerio de Salud, el compromiso con el sector farmacéutico y de insumos hospitalarios data del año 2015. Aseguraron que desde ese tiempo hasta ahora se han solicitado los recursos para pagar la deuda, sin embargo, los pedidos nunca fueron atendidos por el Congreso Nacional, por lo que hasta el momento tampoco pudieron honrarse. 

El pasivo ha crecido a US$ 153 millones y la capacidad de la cartera económica para este año, buscando y rebuscando fuentes, solo puede asegurar el pago del 50% de la deuda, después de presiones y advertencias por parte del sector privado de que ya no sería posible la provisión de medicamentos. 

En este punto es importante aclarar antes, sin deslindar responsabilidades, que la cartera económica no es el ordenador del gasto, sino las instituciones que conocen, presupuestan, recortan y ejecutan sus respectivos presupuestos. Ejemplificando, cada ejercicio fiscal y partiendo de la base que los recursos del Estado son limitados ante las ilimitadas necesidades, el Congreso Nacional aprueba un presupuesto para las entidades, algunas veces con aumentos sin financiamiento, por lo que a inicios de año Hacienda aplica un plan financiero, comunicando a todos los ministerios, secretarías y dependencias estatales con qué recursos reales cuentan por lo que deben recortar su presupuesto de acuerdo a criterios de prioridad. Posterior a esta etapa, el Ministerio de Hacienda se encarga de transferir los recursos a cada institución (ordenadores de gastos) para que realicen los pagos a sus deudores. Dónde recortan, qué priorizan, a qué rubro re direccionan los recursos, se decide en las instituciones. 

Ante la situación extrema de que los proveedores dejen de suministrar medicamentos a crédito, el Banco Nacional de Fomento (BNF) aparece como instancia de ‘salvataje’ financiero para las empresas. Por ejemplo y simplificando la operación, si a una empresa proveedora de medicamentos e insumos se le debe 50 y solicita el adelanto de recursos, la firma puede transferir ese derecho al BNF cobrando 40, pero el banco cobra los 50 del Ministerio de Salud. Sería una operación similar al descuento de documentos que se realiza en el sector financiero. 

Esto es muy diferente a los malos antecedentes del año 1996, cuando el BNF concedió a 27 empresas de transporte un préstamo por US$ 27 millones para mejorar el parque de colectivos y donde por lo menos 24 empresas no cumplieron sus obligaciones. 

Uno de los desafíos más importante para la economía del país será el de continuar por el camino del fortalecimiento institucional y de la capacidad de gestión. 

La problemática en la capacidad para implementar políticas públicas es más amplia que los casos expuestos. Y en ese sentido, la profesionalización de la gestión pública impulsada recientemente, se constituye en un gran paso en esa dirección, sin embargo debería ser mejor acompañada con el fortalecimiento y respeto a las normas vigentes en Paraguay con sus respectivas sanciones en caso de incumplimientos.

*Algunos de los hechos que se enmarcan dentro de lo que se conoce como debilidad institucional se encuentran el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal, como en el Presupuesto General de la Nación del presente ejercicio, y en proyectos empujados bajo la figura de la Ley de APP.

*Y a puertas de las elecciones presidenciales, se suma el nuevo caso de la deuda de US$ 153 millones, que el Ministerio de Salud Pública mantiene desde hace un par de años con empresas proveedoras de productos e insumos farmacéuticos y hospitalarios.

*Una institucionalidad fortalecida implica que esta se mantenga sólida ante los desafíos de los conflictos políticos, así como el fortalecimiento del Poder Judicial, muy depreciado recientemente con el caso de los audios filtrados de autoridades que incumplían con las propias normativas que debían defender.

Debilidad

El ranking de Paraguay en algunos indicadores de gobernabilidad muestra que la debilidad continúa en varios aspectos.

Violencia

En “estabilidad política y ausencia de violencia y terrorismo”, Paraguay está en la mitad de casi todos los países del mundo. En el bloque, todos menos Brasil, tienen mejor posición.

Corrupción

El puesto de nuestro país es bastante inferior en indicadores de “control de corrupción” y “efectividad de gobierno” donde está en 25% en el primero y 22%, en el segundo.

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