La narrativa es seductora.
Pero no es nueva.
Esta no es la primera vez que el Paraguay cree que el precio de la energía será la palanca que lo proyecte hacia el desarrollo estructural. Ya lo vivimos con Itaipú.
Y la historia no terminó como se prometía.
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Y, en ese sentido, la historia no inspira confianza.
Itaipú: un buen acuerdo mal implementado
El Tratado de Itaipú firmado en 1973 entre Paraguay y Brasil —y ratificado en Asunción por Ley Nº 389— estableció un esquema jurídicamente sólido: empresa binacional, participación paritaria y reconocimiento explícito del derecho de cada país al 50% de la energía generada.
Ese fue, en términos conceptuales, un buen acuerdo.
El problema no estuvo en la firma. Estuvo en la ejecución.
Un tratado puede ser técnicamente correcto y, sin embargo, ser administrado de manera deficiente o desviada de su espíritu original. Paraguay democrático tuvo la oportunidad —y la obligación— de aplicar el Tratado conforme a su letra y a su lógica económica. No lo hizo.
El mito del “almuerzo gratis”
Durante su defensa pública, se instaló la idea de que Paraguay no comprometía recursos: “solo ponía el agua”.
Ese argumento contenía una trampa conceptual.
Sin agua no hay usina. El agua es el insumo esencial, la materia prima. Presentarla como si fuera un aporte irrelevante fue instalar la noción del “almuerzo gratis”. Pero en economía no existen almuerzos gratis.
La obra no fue financiada con aportes directos de capital paraguayo o brasileño. Se construyó con deuda, garantizada por el Estado brasileño, que luego sería pagada con la propia energía generada. No fue un regalo. Fue un proyecto apalancado financieramente.
El precio de cesión y la transformación de una regla en concesión
El Tratado estableció un precio de cesión de US$ 300 por GWh para la energía no utilizada por las partes. Ese valor no surgió de un mecanismo competitivo ni de referencia a precios internacionales; fue un valor administrativo incorporado en el Tratado.
Posteriormente, y como resultado de reclamos paraguayos, se incorporó el factor de ajuste en dólares, la llamada “cláusula de oro”, —como la denominó Debernardi— cuyo objetivo era preservar el valor real en el tiempo. En los primeros años, el ajuste se aplicó automáticamente, pero dejó de ser una regla y pasó a ser una concesión.
El mecanismo técnico se convirtió en negociación política. La aplicación del factor de ajuste actualizado comenzó a depender de la voluntad del gobierno de turno. Desde 2009, el factor de ajuste dejó de ajustarse.
Ese fue el verdadero quiebre: no del Tratado, sino la captura política de un instrumento técnico.
1997: el punto de inflexión estructural
El verdadero desequilibrio estructural se produjo en 1997, durante la renegociación de la deuda externa brasileña. En plena transición democrática paraguaya se aceptó una tarifa promedio de US$ 22,60. Pero el problema no fue solo el monto.
El Tratado establecía el principio de tarifa = costo. Es decir, la energía debía valorarse conforme al costo real del servicio, incluyendo la amortización de la deuda. Bajo ese criterio, y aplicando disciplina técnica, la deuda de Itaipú debía haberse amortizado antes de 2023.
La adopción de una tarifa fija, promedio, de US$ 22,60 fue mucho más que un ajuste administrativo. Esta adopción implicó abandonar el principio tarifa=costo y sustituirlo por un valor fijo, se creó el espacio necesario para extender artificialmente el calendario de amortización hasta 2023.
Esa extensión no fue inevitable. Fue consecuencia directa del diseño tarifario adoptado.
Para sostener esa tarifa fija —que excedía el costo estricto— se habilitaron los llamados “gastos sociales”. Esos gastos no emergen del espíritu del Tratado ni del principio técnico tarifa=costo. Emergen del margen generado por una tarifa diseñada fuera de la lógica original del Tratado.
Lo más revelador es que prácticamente ninguna publicación de la época cuestionó el abandono del principio tarifa=costo. El simple hecho de adoptar una tarifa fija debía haber encendido todas las alertas técnicas. No lo hizo.
Cuando una desviación tan evidente del marco jurídico no genera debate público ni resistencia institucional, la conclusión inevitable es que existía una debilidad estructural en los mecanismos de control. O, peor aún, una tolerancia interesada frente a la distorsión.
Ese silencio es tan revelador como la decisión misma.
Del US$ 22,60 fijo al US$ 37 fijo: el patrón que se repite.
El paralelismo con el decreto actual es inquietante.
En 1997 se abandonó el principio tarifa=costo y se adoptó una tarifa fija. Hoy se fija US$ 37 por quince años, sin incorporar explícitamente un mecanismo automático de ajuste.
Pero además existe un problema previo que no puede ignorarse.
El valor de US$ 37 es presentado como un precio estratégico de largo plazo. Sin embargo:
–No existe aún una estructura definitiva de costos de Itaipú, porque la renegociación del Anexo C —que precisamente debe redefinir la fórmula tarifaria posdeuda— permanece inconclusa.
Fijar un precio interno cuando el precio estructural de la binacional aún no está jurídicamente cerrado implica construir sobre una base incompleta.
El precio actualmente vigente en Itaipú no responde estrictamente al criterio tarifa=costo, sino que fue fijado por encima del costo para sostener las llamadas “rentas políticas” o “gastos sociales”, que no encuentran fundamento expreso en el Tratado. Es decir, el precio binacional ya está distorsionado respecto del principio técnico original.
En ese contexto, el valor de US$ 37 no puede considerarse el resultado de una fórmula técnica cerrada ni de una estructura de costos consolidada. Es, nuevamente, un valor administrativo fijado en un entorno institucional todavía indeterminado.
El problema no es únicamente el monto. El problema es la lógica.
Si el decreto establece un valor nominal en dólares sin mecanismo de actualización explícito, ninguna reglamentación posterior podrá introducirlo sin modificar el propio decreto. Y esa modificación implicaría reconocer que el diseño original era incompleto.
Un dólar hoy no equivale a un dólar dentro de quince años.
Congelar nominalmente un precio estratégico en dólares, en un contexto internacional incierto y con inflación acumulativa, reproduce exactamente el error conceptual que permitió en 1997 desnaturalizar el principio tarifa= costo.
Antes se transformó una regla técnica en un valor político. Hoy se corre el riesgo de hacer lo mismo bajo otra narrativa.
La lógica de “salto cuantitativo” que acompaña ahora al decreto que fija US$ 37 es la misma ilusión que hace décadas rodeó a Itaipú. La narrativa fue así: firmemos el Tratado, llenaremos el vacío del subdesarrollo, generaremos industrialización y crecimiento acelerado. Esa narrativa no se materializó.
Efectos domésticos: crecimiento del PIB sin empleo ni bienestar
Una demanda creciente de energía en Paraguay está fuera de discusión: con la expansión reciente de los diversos sectores, la energía eléctrica es un motor fundamental. Sin embargo, fijar un precio nominal por quince años, sin mecanismo automático de ajuste— puede generar distorsiones internas relevantes.
Si el precio estabilizado en US$ 37 solo se aplica a grandes consumidores o a segmentos especiales de voltaje (criptominería, centros de datos, inteligencia artificial) sin mecanismos claros de compensación al consumidor domiciliario, o a la industria nacional, la presión de costo puede trasladarse hacia las tarifas domésticas.
Esa transferencia de costo puede elevar el costo de vida sin generar empleos de calidad y ni mejoras sostenidas en calidad de vida. En otras palabras: el PIB puede crecer mientras el empleo formal no se expande y el bienestar general no mejora.
Fragilidad institucional: ANDE como parte del mismo patrón
Una variable clave en esta ecuación es la capacidad de la ANDE como regulador y garante del cumplimiento de contratos energéticos.
Aunque el decreto apunta a atraer industrias específicas —inteligencia artificial, data centers—; sin embargo, la experiencia institucional paraguaya muestra que cuando la estructuración tarifaria depende de decisiones administrativas discrecionales, los mecanismos de control y sanción tienden a subordinarse a consideraciones políticas.
ANDE aparece débil política y administrativamente para imponer sanciones o corregir incumplimientos en casos en los que las contrapartes cambian condiciones de operación, no cumplen con las obligaciones de inversión o usen la tarifa como ventaja competitiva sin transferencia local de empleo o know-how.
ANDE no opera en un vacío técnico. Forma parte del mismo entramado institucional que permitió que en Itaipú el principio tarifa=costo fuera desplazado sin resistencia efectiva.
Un precio atractivo sin capacidad institucional para exigir cumplimientos convierte la política energética en una apuesta de alto riesgo.
La variable institucional
El precio de la energía es solo una variable entre muchas para un inversionista serio.
El CEO de Exxon lo sintetizó recientemente al referirse a Venezuela: “Venezuela is not investable”. No es una cuestión de precio, sino de marco jurídico.
La seguridad jurídica es condición necesaria para atraer inversión de largo plazo. Paraguay enfrenta desafíos evidentes en materia de corrupción y debilidad institucional. Sin instituciones fuertes, los incentivos pueden atraer actividades oportunistas más que inversiones estratégicas, muchas relacionadas con lavados de activos y narcotráfico.
El sistema registral y los procedimientos administrativos actuales tampoco ofrecen la agilidad y previsibilidad que requieren proyectos estructurales de gran escala.
La quimera de la “libre disponibilidad” instantánea
Otra fantasía recurrente es pensar que Paraguay —tras cinco décadas— podrá inmediatamente utilizar o incluso comprar porciones de energía que históricamente Brasil utilizó y estructuró en su sistema energético. El espíritu del Tratado reconoce que el 50% de la energía pertenece al Paraguay.
Sin embargo, en la práctica, Paraguay ha cedido históricamente entre el 40% y 45% de la energía generada.
Brasil estructuró su sistema energético durante cinco décadas utilizando ese porcentaje. La idea de que Paraguay podrá, de manera casi inmediata, utilizar internamente ese volumen o incluso comprar la parte brasileña para revenderla en su mercado doméstico, sin tener en cuenta condiciones técnicas –líneas de transmisión– y contractuales consolidados, es más aspiracional que realista, es otra quimera.
No hay mercados alternativos desarrollados internamente que permitan una sustitución sencilla; y la renegociación del Anexo C (que debería crear condiciones de libre disponibilidad real) aún no ha concluido de manera clara y pública.
Conclusión: no es el número, es la institucionalidad
La historia de Itaipú demuestra dos cosas claras:
-Las reglas técnicas pueden ser sólidas, pero sin instituciones capaces de aplicarlas con disciplina, terminan subordinadas a decisiones políticas.
-Y cuando las reglas se subordinan, el precio deja de ser una variable económica y se convierte en instrumento de poder.
El decreto que fija la energía en US$ 37 no rompe con ese patrón. Reproduce una lógica ya conocida: confiar en un número nominal para producir un cambio estructural que depende, en realidad, de la calidad institucional.
Puede haber crecimiento del PIB. Puede haber anuncios de inversión. Puede haber expansión de sectores intensivos en energía.
Pero sin reglas automáticas, sin mecanismos de ajuste y sin instituciones con autonomía real para exigir cumplimiento, el resultado puede volver a ser el mismo: rentas concentradas, empleo limitado y promesas de desarrollo que no se materializan.
Los números no son varitas mágicas. Y cuando las instituciones son frágiles, el problema no es cuánto cuesta la energía. Es quién controla las reglas.
US$ 37 por 15 años
En 1997 se dejó el principio tarifa=costo y se adoptó una tarifa fija. Hoy se fija US$ 37 por 15 años, sin un mecanismo automático de ajuste.
Mecanismo de ajuste (¿?)
Hoy se fija una tasa de US$ 37 durante quince años, sin incorporar explícitamente un mecanismo automático de ajuste.
(*) Exdirectora financiera de Itaipú Binacional.